Immissione in possesso
Il decreto di esproprio è eseguito dall’autorità espropriante, o dal beneficiario dell’esproprio, con l’immissione in possesso e con la redazione del relativo verbale, atti entrambi di competenza del dirigente dell’ufficio espropriazioni in quanto classificabili tra quelli di mera gestione. L’avviso di immissione nel possesso del bene deve essere notificato al proprietario almeno sette giorni prima della data prevista e deve contenere l’indicazione del luogo, del giorno e dell’ora stabiliti per l’esecuzione del decreto di esproprio. L’immissione in possesso deve essere effettuata entro il termine perentorio di due anni e comporta l’appropriazione dei beni privati da parte dell’autorità espropriante.
Lo stato di consistenza e il verbale di immissione sono redatti in contraddittorio con l’espropriato o, nel caso di assenza o di rifiuto, con la presenza di almeno due testimoni che non siano dipendenti del beneficiario dell’espropriazione. Possono partecipare alle operazioni i titolari di diritti reali o personali sul bene. Si intende effettuata l’immissione in possesso anche quando, malgrado la redazione del relativo verbale, il bene continua ad essere utilizzato, per qualsiasi ragione, da chi in precedenza ne aveva la disponibilità. L’autorità espropriante, in calce al decreto di esproprio, indica la data in cui è avvenuta l’immissione in possesso e trasmette copia del relativo verbale all’Agenzia del Territorio per la relativa annotazione.
Con l’esecuzione del decreto di esproprio, consistente nella materiale presa di possesso del bene espropriato, si verifica pertanto la condizione sospensiva cui il decreto stesso era sottoposto.
Interventi di riforma economico-sociale
L’art. 37 del testo unico espropri sancisce che l’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata in misura pari al valore venale del bene. Quando però l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del venticinque per cento.
Il fine di riforma economico-sociale connota una particolare qualità di fini di utilità pubblica, perseguiti in un dato momento storico, e perciò devoluta esclusivamente non già al potere discrezionale dell’amministrazione espropriante, e neppure all’interpretazione del giudice in caso di opposizione giudiziale alla stima dell’indennità, ma al legislatore, al quale soltanto spetta di decidere (nel rispetto dei vincoli individuati dalla giurisprudenza costituzionale e comunitaria) se e quando avvalersi del potere di prevedere una riduzione del tipo prefigurato dall’art. 37, comma 1, seconda parte, del D.P.R. n. 327/2001, nel testo di cui all’art. 2, comma 89, della L. n. 244/2007 (fra le tante Cass. n. 8445/2012; S.U. n. 5265/2008; n. 17188/2013). Quale logica conseguenza dei principi sopra espressi, la giurisprudenza italiana più recente si è pronunciata in modo specifico nell’ambito dei piani PEEP e PIP, negando in modo univoco che possa essere applicata la decurtazione del 25% all’indennità di espropriazione.
Per «norme di riforma economico-sociale» debbono intendersi quelle caratterizzate dall’incisiva innovatività del contenuto normativo, tenuto conto anche delle finalità perseguite dal legislatore in ordine a un fenomeno vasto di primaria importanza nazionale, dall’attinenza della disciplina dettata a un problema di grande rilevanza per la definizione del rapporto tra proprietà privata e potere pubblico e, quindi, per la vita economica e sociale della comunità intera e, infine, dalla connotazione delle norme considerate come principi che esigono un’attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale.
Legislazione regionale
Le Regioni a statuto ordinario esercitano la potestà legislativa concorrente, in ordine alle espropriazioni strumentali alle materie di propria competenza, nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale nonché dei principi generali dell’ordinamento giuridico desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico espropri. Le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano esercitano la propria potestà legislativa in materia di espropriazione per pubblica utilità nel rispetto dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione, anche con riferimento alle disposizioni del titolo V, parte seconda, della Costituzione per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite. Le disposizioni del testo unico operano direttamente nei riguardi delle Regioni fino a quando esse non esercitino la propria potestà legislativa in materia, nel rispetto delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2. La Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome di Trento e Bolzano adeguano la propria legislazione ai sensi degli articoli 4 e 8 dello statuto di cui al D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e dell’articolo 2 del D.Lgs. 16 marzo 1992, n. 266. Nell’ambito delle funzioni amministrative conferite dallo Stato alle Regioni e alle Province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi delle leggi vigenti rientrano anche quelle concernenti i procedimenti di espropriazione per pubblica utilità e quelli concernenti la materiale acquisizione delle aree.
Il comma 3 dell’art. 5 testo unico espropri disciplina l’operatività del testo unico stesso, premettendo che esso si applica direttamente in tutte le Regioni fino a quando non avranno adeguato la propria legislazione ai principi fondamentali desumibili dal testo statale o, per le Regioni a statuto speciale, anche dai rispettivi Statuti. Si può pertanto affermare che la normativa regionale previgente al testo unico deve ancora ritenersi operante ed efficace nella parte in cui risulti essere rispettosa dei principi generali dell’ordinamento o desumibili dal testo unico espropri. La legittimità costituzionale delle norme statali c.d. «cedevoli» è stata costantemente ribadita dalla Corte costituzionale (tra le tante Corte Cost. 16 marzo 2007, n. 88). La Corte ha infatti richiamato la propria giurisprudenza secondo la quale la legge statale, allorché interviene a modificare i principi di disciplina di una materia di competenza regionale, può dettare una normativa di dettaglio, immediatamente operativa, idonea a regolare la materia fino a quando non venga sostituita da una legislazione regionale conforme ai nuovi principi. Nell’ambito delle norme c.d. cedevoli la normativa regionale è ad esempio intervenuta frequentemente a modificare il testo unico espropri con riguardo alla fase della determinazione dell’indennità attribuita ai periti (art. 21 testo unico espropri).
Il testo unico espropri disciplina i principi fondanti dell’espropriazione; la legislazione regionale precisa alcuni dettagli operativi.
Localizzazione opera pubblica
La localizzazione di un’opera pubblica implica valutazioni di ordine sociale, economico e politico riservate all’amministrazione titolare del potere espropriativo, con la conseguenza che tale scelta non è sindacabile dal giudice. La scelta della P.A. rientra infatti nella discrezionalità tecnico-amministrativa dell’ente che procede alla costruzione dell’opera stessa.
La localizzazione dell’opera costituisce apprezzamento di merito della P.A., salvo che non sia «ictu oculi» arbitraria, illogica e inutile e che ciò emerga dal comportamento contraddittorio della stessa amministrazione.
Nelle sole ipotesi, quindi, in cui le scelte dell’amministrazione risultino essere totalmente arbitrarie ed illogiche è possibile rivolgersi al giudice amministrativo per contestare la localizzazione dell’opera.
Natura giuridica
L’espropriazione consiste nel trasferimento coattivo, per ragioni di pubblico interesse, della proprietà o di altro diritto reale su un bene privato a favore della pubblica amministrazione, con la conseguente conversione del diritto reale dell’espropriato in un diritto di credito a una somma di denaro a titolo d’indennità. L’istituto in parola può essere utilizzato in realtà anche per interventi diversi dalle opere pubbliche, come nel caso di acquisizione, a beneficio della collettività, di immobili per i quali non è prevista una concreta trasformazione o alterazione, oppure nel caso di esproprio di aree a favore dei privati per interventi produttivi. La posizione dell’espropriante è assimilabile a quella di un acquirente a titolo originario. Ciò comporta che l’espropriante acquista il bene libero da ogni peso (servitù, ipoteca, enfiteusi, onere reale) gravante sul bene e che gli eventuali diritti di terzi sul bene si risolvono nell’indennità. In sostanza il diritto alla proprietà privata, che è originariamente perfetto, viene a tramutarsi — in virtù di un pubblico interesse — in un diritto affievolito. È pacifico che, trattandosi di limitazioni di diritti individuali, in conformità ai principi vigenti nel nostro ordinamento costituzionale, sia richiesta una legge, in quanto l’autorità pubblica non potrebbe procedere all’espropriazione se a ciò non fosse autorizzata dal legislatore.
Il diritto di proprietà è riconosciuto come diritto di disporre e godere delle cose che ne sono oggetto da parte di un singolo individuo, sino a che non si verifichi contrasto con un interesse pubblico. In questo caso esso degrada a interesse legittimo, essendo riconosciuto dall’ordinamento giuridico non tanto e non solo per lo sviluppo e il benessere del singolo, ma essenzialmente per lo sviluppo e il benessere della collettività. Le regole per procedere a un’espropriazione legittima sono attualmente inserite nel testo unico espropri (D.P.R. 327/2001 e D.Lgs. 302/2002 e successive modifiche e integrazioni) e nella legislazione regionale.
La materia delle espropriazioni per pubblica utilità è una delle più delicate e complesse del diritto amministrativo, con risvolti significativi di diritto civile e interferenze da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo. Vi è il coinvolgimento di numerosi principi e interessi costituzionalmente rilevanti. Vengono in considerazione aspetti di notevole rilievo sociale e di finanza pubblica. Il provvedimento espropriativo costituisce la forma più incisiva di esplicazione del potere ablatorio, divenuto strumento insostituibile per realizzare opere pubbliche e attuare un’equilibrata e corretta pianificazione urbanistica e industriale.
Occupazione d’urgenza
Gli articoli 22 e 22-bis testo unico espropri prevedono le c.d. «procedure accelerate» in materia di espropriazione per pubblica utilità, procedure caratterizzate dal requisito dell’urgenza che non permette di seguire l’articolato iter ordinario previsto dall’articolo 20 dello stesso testo unico. In particolare, l’art. 22-bis (inserito dall’art. 1 del D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 302) disciplina l’occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione. In base al nuovo testo normativo l’istituto dell’occupazione d’urgenza non è più applicabile quale automatica conseguenza dell’approvazione del progetto, ma deve essere oggetto di provvedimento specifico in presenza dei presupposti previsti dall’art. 22-bis e, primo fra tutti, del presupposto dell’urgenza qualificata.
In base al comma 2 dell’art. 22-bis, il decreto di occupazione può essere emanato ed eseguito in base alla determinazione urgente dell’indennità di espropriazione senza particolari indagini o formalità nei seguenti casi: a) per gli interventi di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443; b) allorché il numero dei destinatari della procedura espropriativa sia superiore a 50. In questi casi la giurisprudenza ha chiaramente escluso la necessità di motivare in ordine all’urgenza (TAR Campania, Napoli, sez. V, 14 febbraio 2007, n. 1057; Consiglio di Stato, sez. IV, 30 dicembre 2006, n. 8259).
Con gli artt. 22 e 22-bis il legislatore ha voluto fornire alla pubblica amministrazione strumenti particolarmente rapidi per procedere all’occupazione dei beni da espropriare. Va peraltro tenuto presente che l’occupazione seguita dall’esproprio comporterà un onere maggiore per la P.A., in quanto all’indennità di esproprio dovrà aggiungersi l’indennità di occupazione.
Occupazione d’urgenza – Indennità
L’indennità di occupazione è pari, per ogni anno, a un dodicesimo di quanto sarebbe dovuto nel caso di esproprio dell’area; per ogni mese o frazione di mese, è pari a un dodicesimo dell’indennità annua di occupazione.
L’indennità di occupazione legittima non è assimilabile al canone di locazione o alle altre prestazioni periodiche di cui all’art. 2948 nn. 1, 1-bis e 2 c.c., in quanto assolve alla funzione di compensare medio tempore, per tutta la durata dello stato di indisponibilità del bene, il detrimento dato dal suo mancato godimento; né può essere inclusa nella previsione di cui al n. 4 dell’art. 2948 (riguardante «tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi»), in quanto tale norma si riferisce alla sola fattispecie in cui da un unico rapporto giuridico derivino obbligazioni con scadenza periodica non superiore a un anno, e non anche a quella, ricorrente nel caso dell’indennità in questione, in cui da un unico provvedimento derivino tanti rapporti autonomi aventi durata annuale (o inferiore) e ciascuno con apposito indennizzo da pagarsi in un’unica soluzione e da commisurarsi all’indennità di espropriazione — effettiva o virtuale — dovuta se l’immobile fosse stato espropriato in quell’anno. Essa, costituendo un’obbligazione di tipo indennitario collegata a un’ipotesi tipica di responsabilità della P.A. per atti legittimi, è sottoposta all’ordinaria prescrizione decennale, che rimane collegata al compimento di ciascun anno di occupazione e che, perciò, decorre dal giorno in cui ha termine la relativa annualità ovvero l’occupazione stessa ove antecedente alla scadenza dell’anno.
Il decreto di occupazione d’urgenza non richiede, per la sua legittimità, la contestuale determinazione della relativa indennità, che può essere contenuta in un atto distinto e successivo del procedimento, in quanto la situazione d’urgenza e la durata temporanea che caratterizzano l’istituto dell’occupazione d’urgenza giustificano che l’immissione in possesso possa prescindere dalla contestuale determinazione dell’indennità.
Occupazione d’urgenza – Presupposti
I presupposti di emanazione del decreto di occupazione d’urgenza sono sostanzialmente tre: 1) deve preesistere un’efficace dichiarazione di pubblica utilità; 2) il provvedimento deve determinare in via provvisoria l’indennità di espropriazione; 3) il provvedimento deve contenere un’espressa motivazione sulla doppia urgenza qualificata richiesta dal legislatore (dovendo precisare non solo l’eventuale natura particolare dell’opera da realizzare, ma anche la particolare urgenza atta a giustificare l’occupazione, la quale non può legittimamente derivare da inadempimenti o ritardi della P.A.).
In materia di espropriazione per pubblica utilità, le garanzie partecipative inerenti al c.d. giusto procedimento devono essere applicate al procedimento preordinato alla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, in quanto è in tale fase che l’amministrazione compie la propria valutazione in ordine all’utilità dell’intervento e procede alla ponderazione e al confronto degli interessi coinvolti; è pertanto necessario che in tale fase — essendo ancora possibile per il privato influire in modo effettivo sulle scelte discrezionali della P.A. — sia provocato il contraddittorio, in quanto le fasi successive (occupazione d’urgenza ed emissione del decreto di espropriazione) hanno carattere attuativo di una scelta precedentemente compiuta.
Secondo la giurisprudenza, è illegittimo il decreto di occupazione d’urgenza che trascuri di motivare sulla doppia urgenza qualificata richiesta dalla legge, nulla specificando in ordine all’eventuale natura particolare dell’opera da realizzare e alla peculiare urgenza atta a giustificare l’occupazione in parola, la quale non può legittimamente derivare da inadempimenti o ritardi dell’amministrazione.
Occupazione temporanea
L’autorità espropriante può disporre l’occupazione temporanea di aree non soggette al procedimento espropriativo se ciò risulti necessario per la corretta esecuzione dei lavori previsti. Elementi costitutivi del decreto di occupazione sono: 1) la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera pubblica cui l’occupazione è strumentale; 2) l’indicazione dei beni da occupare; 3) la durata dell’occupazione; 4) la descrizione degli eventuali materiali che si intendono utilizzare; 5) la determinazione dell’indennità.
L’occupazione ha carattere strumentale quando il provvedimento serve a realizzare alcuni scopi dell’amministrazione in modo compatibile con le caratteristiche dell’immobile e per un periodo di tempo determinato: ad esempio, per rendere più agevole la realizzazione di un’opera pubblica ovvero per restaurare monumenti.
L’amministrazione, in questo caso, esplica le proprie funzioni in maniera compatibile con l’esercizio del diritto di proprietà, diritto che viene limitato solo temporaneamente per consentire l’esercizio delle funzioni indicate dal provvedimento.
Opera pubblica – Scelta dell’area
La scelta operata dalla P.A. implica valutazioni di ordine sociale, economico e politico riservate all’amministrazione titolare del potere espropriativo, con la conseguenza che tale scelta non è sindacabile dal giudice. La scelta dell’area rientra infatti nella discrezionalità tecnico-amministrativa dell’ente che procede alla costruzione dell’opera stessa.
La scelta dell’area costituisce apprezzamento di merito della P.A., salvo che non sia «ictu oculi» arbitraria, illogica e inutile e che ciò emerga dal comportamento contraddittorio della stessa amministrazione.
Nelle sole ipotesi, quindi, in cui le scelte dell’amministrazione risultino essere totalmente arbitrarie e illogiche è possibile rivolgersi al giudice amministrativo per contestare la localizzazione dell’opera.
Opposizione alla stima
Ai sensi dell’art. 54 testo unico espropri, il proprietario espropriato, il promotore dell’espropriazione o il terzo che ne abbia interesse può impugnare innanzi alla Corte d’Appello nel cui distretto si trova il bene espropriato gli atti dei procedimenti di nomina dei periti e di determinazione dell’indennità, la stima fatta dai tecnici o dalla Commissione provinciale, la liquidazione delle spese di stima e comunque può chiedere la determinazione giudiziale dell’indennità.
L’opposizione alla stima dell’indennità, anche se formalmente è stata configurata dal legislatore come azione di impugnazione di atti, in realtà introduce un giudizio di cognizione sommario nel quale il giudice non si limita al mero controllo delle determinazioni adottate in sede amministrativa, ma compie una valutazione diretta a stabilire il quantum dell’indennità effettivamente dovuta. A tale giudizio di opposizione è necessariamente estranea ogni tipologia di rapporto diverso quanto ai soggetti, al titolo o all’oggetto, come quelli di risarcimento del danno derivante dall’imposizione di vincoli alla proprietà o di risarcimento dei danni patrimoniali e morali che si assumano collegati alla vicenda espropriativa.
La Corte d’Appello, in unico grado, nominerà nella maggioranza dei casi un consulente tecnico d’ufficio il quale dovrà autonomamente stimare ex novo i beni per determinare l’indennità di espropriazione, prescindendo completamente dalle stime effettuate in precedenza (stima in via amministrativa, stima peritale ex art. 21 testo unico espropri, stima della commissione provinciale). Nel giudizio introdotto dall’espropriato per la determinazione dell’indennità di espropriazione, il giudice deve procedere alla determinazione del quantum dell’indennità sulla base dei parametri normativi vigenti e ritenuti applicabili, indipendentemente anche dalle deduzioni e richieste delle parti al riguardo (Cassazione civile, sez. I, 27 gennaio 2005, n. 1701).
Osservazioni e partecipazione degli interessati
Il testo unico espropri ha disciplinato la partecipazione degli interessati alla procedura espropriativa. L’invio agli espropriandi dell’avviso di avvio del procedimento ha lo scopo di realizzare una garanzia partecipativa non meramente formale e rappresenta un necessario passaggio cognitivo-dialettico, funzionale sia per la parte, che può opporre fatti e/o circostanze non considerati, sia per l’amministrazione, che deve esaminarli e valutarli prima di approvare il progetto definitivo dell’opera. L’omissione di tale adempimento procedurale determina l’illegittimità del provvedimento di esproprio.
È onere dell’espropriante inviare al proprietario l’avviso di avvio del procedimento dichiarativo della pubblica utilità del bene, sia che si risolva in un provvedimento esplicito, sia che consista in un atto implicito (come avviene per l’approvazione dei progetti delle opere pubbliche). Nell’ambito della procedura espropriativa finalizzata alla realizzazione di un’opera pubblica, il progetto definitivo — nel quale vengono compiutamente indicate le opere da realizzare, i criteri utilizzati per le scelte progettuali e le caratteristiche dell’inserimento delle opere nel territorio — è di per sé idoneo a ledere gli interessi dell’espropriando; pertanto, i termini per proporre impugnativa decorrono dalla data in cui se ne sia avuta l’effettiva conoscenza.
Nell’ipotesi di approvazione di un progetto di opera pubblica per la cui realizzazione è prevista l’espropriazione di aree, la comunicazione dell’avvio del procedimento, in quanto diretta ad assicurare la partecipazione del privato nel rispetto dei principi del giusto procedimento e della trasparenza, deve essere effettuata prima che le scelte dell’amministrazione divengano irreversibili e quindi prima che intervenga l’approvazione del progetto, che rende immodificabile la localizzazione.
P.E.E.P.
La natura e le finalità del Piano di zona per l’edilizia residenziale pubblica sono la costruzione di alloggi a carattere economico-popolare, cioè fornire case di tale tipo a basso costo o, comunque, a un costo più contenuto rispetto ai normali prezzi di mercato, per soddisfare le esigenze dei ceti più deboli: esigenza sociale, quest’ultima, che soddisfa il riferimento ai «motivi di interesse generale» previsti dall’art. 42, comma 3, Cost., che giustificano l’espropriazione delle aree all’uopo necessarie.
Non è invocabile lo ius superveniens — costituito dall’art. 2, commi 89 e 90, L. n. 244 del 2007, in base ai quali «quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del venticinque per cento» — in ipotesi di espropriazione di area inclusa in un P.E.E.P.: ciò in quanto l’espropriazione in tal caso non rientra in quest’ultima categoria, bensì nella prima generale ipotesi, per la quale la stessa norma dispone che l’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene.
La realizzazione dei P.E.E.P. può avvenire soltanto attraverso l’espropriazione generalizzata e obbligatoria delle aree comprese nei piani di zona per la creazione di un patrimonio indisponibile ad hoc e la successiva riassegnazione delle stesse, in parte in diritto di superficie e in parte in proprietà piena.
Perequazione urbanistica
La perequazione urbanistica applica alla pianificazione territoriale concetti di giustizia distributiva, avendo come finalità la limitazione delle sperequazioni che si creano tra proprietà diverse nel momento della pianificazione in cui si attribuiscono le destinazioni urbanistiche ai suoli.
La perequazione consiste in concreto nell’attribuire un valore edificatorio uniforme a tutte le proprietà che possono concorrere alla trasformazione urbanistica di uno o più ambiti del territorio, prescindendo dall’effettiva localizzazione della capacità edificatoria sulle singole proprietà e dalla imposizione di vincoli d’inedificabilità ai fini di dotazione di spazi da riservare alle opere collettive. Ne consegue che i proprietari partecipano in uguale misura alla distribuzione dei valori e degli oneri derivanti dalla pianificazione ai fini della trasformazione, mentre le amministrazioni pubbliche possono disporre — senza ricorrere alle procedure espropriative, e quindi senza sobbarcarsi i relativi oneri patrimoniali — di un cospicuo patrimonio fondiario pubblico.
Il profilo perequativo riguarda il rapporto tra i proprietari fondiari e l’intera collettività. Ai proprietari deve essere riconosciuto il livello di valorizzazione fondiaria necessario per incentivarne la partecipazione consensuale all’attuazione del piano, mentre la collettività deve poter beneficiare di maggiori opere e servizi pubblici grazie ai risparmi conseguiti con l’acquisizione gratuita dei suoli per le opere e i servizi pubblici.
Pianificazione regionale
Nelle leggi di molte Regioni, il vecchio Piano Regolatore Generale è stato suddiviso in due momenti pianificatori: il P.S.C. (piano strutturale comunale), di durata illimitata, e il P.O.C. (piano operativo comunale), definito anche il «piano del Sindaco», con scadenza solitamente quinquennale e con obiettivi rapportabili alla sua durata e alle risorse finanziarie del Comune.
Il piano strutturale definisce lo schema dello sviluppo urbano, individua le infrastrutture e le attrezzature di maggiore rilevanza, procede alla classificazione del territorio e alla delimitazione degli ambiti di cui vengono fissate le caratteristiche urbanistiche e funzionali. Il P.S.C. non può imporre vincoli conformativi alla proprietà, che sono invece riservati al P.O.C. Infatti, i piani operativi delimitano i nuovi insediamenti, stabiliscono le destinazioni d’uso e gli indici edilizi, definiscono le dotazioni territoriali e la localizzazione delle opere e dei servizi pubblici. I regolamenti edilizi disciplinano poi le modalità di calcolo dei parametri edilizi e urbanistici, il calcolo degli oneri di urbanizzazione e delle monetizzazioni delle dotazioni territoriali.
Il P.O.C. consente, con la durata quinquennale delle sue prescrizioni, di eliminare la rendita di attesa che il P.R.G. tradizionale conferiva ai proprietari dei suoli, permettendo un notevole sviluppo della negoziazione urbanistica. Ne consegue che la contrattazione dei diritti edificatori (sotto forma anche di premi di cubatura) e le compensazioni con altri beni sono oggi i mezzi alternativi usati per recuperare risorse per il finanziamento delle attrezzature e infrastrutture pubbliche, ma anche per veicolare e condurre il consenso.
Procedimento di esproprio
Detto procedimento si articola in quattro fasi: 1) sottoposizione del bene al vincolo preordinato all’esproprio; 2) dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da realizzare; 3) determinazione dell’indennità di espropriazione; 4) emissione del decreto di esproprio.
Il provvedimento espropriativo costituisce la forma più incisiva di esplicazione del potere ablatorio, divenuto strumento insostituibile per realizzare opere pubbliche e attuare un’equilibrata e corretta pianificazione urbanistica e industriale. Il procedimento espropriativo può essere utilizzato in realtà anche per interventi diversi dalle opere pubbliche, come nel caso di acquisizione, a beneficio della collettività, di immobili per i quali non è prevista una concreta trasformazione o alterazione, oppure nel caso di esproprio di aree a favore dei privati per interventi produttivi.
La materia delle espropriazioni per pubblica utilità è una delle più delicate e complesse del diritto amministrativo, con risvolti significativi di diritto civile e interferenze da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo. Vi è il coinvolgimento di numerosi principi e interessi costituzionalmente rilevanti. Vengono in considerazione aspetti di notevole rilievo sociale e di finanza pubblica. Per tutti questi motivi, il procedimento di esproprio è disciplinato in modo rigoroso dal testo unico espropri ed è finalizzato al contemperamento dei vari interessi.
Rinnovazione del procedimento
Il principio tempus regit actum importa, in generale, che quando si addiviene alla rinnovazione di un procedimento amministrativo, gli atti che lo compongono devono trovare i loro presupposti e la loro disciplina nella situazione giuridica e fattuale esistente al tempo della rinnovazione, e non al tempo della loro originaria adozione. Nel caso, in particolare, di rinnovazione di un procedimento espropriativo, non è sufficiente un rinvio formale alla precedente dichiarazione di pubblica utilità, ma occorre valutare se a distanza di tempo dall’avvio del primo procedimento sussistano ancora, attualmente, le ragioni di pubblica utilità che ne avevano precedentemente giustificato l’apertura.
A seguito dell’annullamento in sede giurisdizionale degli atti della procedura espropriativa, ivi compresa la dichiarazione di pubblica utilità, l’amministrazione ha l’obbligo procedimentale di rinnovare l’attività istruttoria e dimostrare l’esistenza delle ragioni attuali che giustificano la rinnovazione del procedimento espropriativo; e ciò al fine di dimostrare la persistenza dell’interesse pubblico attuale e concreto all’espropriazione dell’immobile e di procedere a una puntuale comparazione degli interessi coinvolti. L’amministrazione, in tale situazione, ha inoltre l’obbligo di effettuare un nuovo deposito della relazione esplicativa dell’opera o dell’intervento da realizzare, corredata degli atti tecnico-urbanistici (mappe catastali, elenco dei proprietari e planimetrie dei piani urbanistici vigenti), assegnando al ricorrente un nuovo termine per le proprie osservazioni.
Il procedimento espropriativo si articola in quattro fasi: 1) sottoposizione del bene al vincolo preordinato all’esproprio; 2) dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da realizzarsi; 3) determinazione dell’indennità di espropriazione; 4) emissione del decreto di esproprio.
Procedure accelerate
Gli articoli 22 e 22-bis del testo unico espropri prevedono le cd. “procedure accelerate” in materia di espropriazione per pubblica utilità, procedure caratterizzate dal requisito dell’urgenza che non permette di seguire il complesso iter ordinario previsto dall’articolo 20 dello stesso testo unico. In particolare, l’art. 22-bis (inserito dall’art. 1 del D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 302) disciplina l’occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione. In base al nuovo testo normativo l’istituto dell’occupazione d’urgenza non è più applicabile quale automatica conseguenza dell’approvazione del progetto, ma deve essere oggetto di provvedimento specifico in presenza dei presupposti previsti dall’art. 22-bis e, primo fra tutti, del presupposto dell’urgenza qualificata.
In base al comma 2 dell’art. 22-bis, il decreto di occupazione può essere emanato ed eseguito in base alla determinazione urgente dell’indennità di espropriazione senza particolari indagini o formalità nei seguenti casi: a) per gli interventi di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443; b) allorché il numero dei destinatari della procedura espropriativa sia superiore a 50. In questi casi la giurisprudenza ha chiaramente escluso la necessità di motivare in ordine all’urgenza (TAR Campania, Napoli, sez. V, 14 febbraio 2007, n. 1057; Consiglio di Stato, sez. IV, 30 dicembre 2006, n. 8259).
Con gli artt. 22 e 22-bis il legislatore ha voluto fornire alla pubblica amministrazione strumenti particolarmente rapidi per procedere all’occupazione dei beni da espropriare. Va peraltro tenuto presente che l’occupazione seguita dall’esproprio comporterà un onere maggiore per la P.A., in quanto all’indennità di esproprio dovrà aggiungersi l’indennità di occupazione.
Processo amministrativo
L’attuale – e molto più snella – versione dell’art. 53 del D.P.R. n. 327/2001 recita: “…La tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo è disciplinata dal codice del processo amministrativo. Resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa“.
L’art. 53 del testo unico espropri prima della riformulazione disponeva: “sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti alla applicazione delle disposizioni del testo unico. Resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa“. La Corte costituzionale, con sentenza 11 maggio 2006, n. 191, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale del comma 1 dell’art. 53 nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a “i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati“, non escludeva i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere. Ne derivava, pertanto, la sussistenza della giurisdizione amministrativa ogniqualvolta fosse rilevabile un oggettivo, e non meramente intenzionale, svolgersi di un’attività amministrativa costituente esercizio di un potere astrattamente riconosciuto alla P.A. o ai soggetti ad essa equiparati.
Tutti i termini processuali ordinari sono dimezzati salvo, nei giudizi di primo grado, quelli per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti, nonché quelli di cui all’articolo 62, comma 1, e quelli espressamente disciplinati nell’art. 119 del Codice del Processo Amministrativo.
Regime fiscale
L’art. 35 del testo unico espropri riprende, con modifiche ed integrazioni, la disciplina già introdotta della L. n. 413 del 1991 e ribadisce il principio, a certe condizioni, della tassazione delle somme percepite nel contesto delle procedure espropriative in quanto parte del reddito del privato che se le vede attribuire.
Si applica la ritenuta fiscale del 20% qualora sia corrisposta a chi non eserciti un’impresa commerciale una somma a titolo di indennità di esproprio, ovvero di corrispettivo di cessione volontaria o di risarcimento del danno per acquisizione coattiva di un terreno ove sia stata realizzata un’opera pubblica, un intervento di edilizia residenziale pubblica o un’infrastruttura urbana all’interno delle zone omogenee di tipo A, B, C e D, come definite dagli strumenti urbanistici.
Con la dichiarazione dei redditi, il contribuente può optare per la tassazione ordinaria, col computo della ritenuta a titolo di acconto. Gli interessi percepiti per il ritardato pagamento dell’importo liquidato e l’indennità di occupazione costituiscono reddito imponibile e concorrono alla formazione dei redditi diversi.
Retrocessione
L’istituto della retrocessione, disciplinato dagli artt. 46-48 del testo unico espropri, dà titolo alla restituzione dei beni espropriati quando non è stata posta in essere o non è più utilizzabile l’opera alla cui realizzazione gli stessi erano stati destinati dalla dichiarazione di pubblica utilità (retrocessione totale), ovvero quando, pur essendo stata eseguita l’opera pubblica o di pubblica utilità, emerga che uno o più fondi espropriati non hanno ricevuto, in tutto o in parte, la prevista destinazione (retrocessione parziale).
Nell’ipotesi di retrocessione totale, contraddistinta dalla mancata realizzazione dell’opera prevista dalla dichiarazione di pubblica utilità – ivi compreso il caso della sostituzione con un’opera completamente diversa da quella programmata – sussiste un vero e proprio diritto soggettivo dell’originario proprietario ad ottenere la restituzione del bene oggetto della procedura ablatoria; nell’ipotesi di retrocessione parziale, invece, la legge rimette all’autorità espropriante la formale determinazione della parte del bene espropriato che non può più essere utilizzata per le finalità risultanti dalla dichiarazione di pubblica utilità e che di conseguenza può tornare nella disponibilità del soggetto che ne era stato privato, in esito ad una valutazione discrezionale sindacabile dinanzi al giudice amministrativo.
L’istituto della retrocessione assicura al cittadino la facoltà di reclamare la restituzione dei beni espropriati quando l’opera pubblica, alla cui realizzazione il bene era destinato, non è stata realizzata o non è più realizzabile (retrocessione totale) ovvero quando, realizzata parzialmente l’opera, i beni non servano alla sua concreta utilizzazione (retrocessione parziale).
Retrocessione parziale
Quando è stata realizzata l’opera pubblica o di pubblica utilità, l’espropriato può chiedere la restituzione della parte del bene, già di sua proprietà, che non sia stata utilizzata. In tal caso, il soggetto beneficiario dell’espropriazione, con lettera raccomandata con avviso di ricevimento trasmessa al proprietario ed al Comune nel cui territorio si trova il bene, indica i beni che non servono all’esecuzione dell’opera pubblica o di pubblica utilità e che possono essere ritrasferiti, nonché il relativo corrispettivo. Entro i tre mesi successivi, l’espropriato invia copia della sua originaria istanza all’autorità che ha emesso il decreto di esproprio e provvede al pagamento della somma entro i successivi trenta giorni. Se non vi è l’indicazione dei beni, l’espropriato può chiedere all’autorità che ha emesso il decreto di esproprio di determinare la parte del bene espropriato che non serve più per la realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità.
Legittimati a chiedere la retrocessione parziale del bene sono solo coloro che avevano la proprietà dell’immobile oggetto dell’espropriazione e i loro aventi causa a titolo universale e non coloro che hanno la titolarità dei beni contigui a quello espropriato.
Quanto alla retrocessione parziale, la posizione di diritto soggettivo e la conseguente giurisdizione del giudice ordinario sorge solo dopo la dichiarazione di inservibilità. Prima di tale momento, infatti, l’amministrazione vanta un potere discrezionale in ordine alla scelta di dichiarare o meno il bene inservibile.
Retrocessione totale
Si ha retrocessione totale quando l’opera pubblica o di pubblica utilità non è stata almeno cominciata entro il termine di dieci anni dalla data in cui è stato eseguito il decreto di esproprio, ovvero se risulta, anche in epoca anteriore, l’impossibilità della sua esecuzione. In tali ipotesi l’espropriato può chiedere che sia accertata la decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e che siano disposti la restituzione del bene espropriato e il pagamento di una somma a titolo di indennità.
La giurisprudenza è concorde nel ritenere l’ex proprietario che agisce in retrocessione essere titolare di un diritto soggettivo potestativo. Affinché si verta nell’ipotesi di retrocessione totale, con conseguente sussistenza di un vero e proprio diritto soggettivo alla restituzione del bene, occorre che l’area destinata all’esecuzione dell’opera pubblica prevista nella dichiarazione di pubblica utilità e nel successivo decreto di esproprio sia o rimasta completamente inutilizzata per mancata totale realizzazione dell’opera quale complessivamente programmata, o che quest’ultima sia stata eventualmente sostituita con un’opera del tutto diversa, tale da stravolgere radicalmente l’assetto del territorio originariamente previsto.
Dopo le decisioni della Corte Costituzionale nn. 204/2004 e 191/2006, la giurisprudenza concorda nell’attribuire al giudice ordinario la competenza in materia di retrocessione totale.
Risarcimento danni
Le regole per procedere ad un’espropriazione legittima sono attualmente inserite nel testo unico espropri (D.P.R. 327/2001 – D.Lgs. 2002 n. 302 e succ. modifiche ed integrazioni) e nella legislazione regionale. Quando, invece, le regole sopra menzionate non sono rispettate, si vengono a perpetrare espropriazioni illegittime e per il proprietario si apre, tra le altre, la strada del risarcimento del danno.
A seguito della dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 43 del T.U.E. per eccesso di delega legislativa (Corte Cost. n. 293/2010) il legislatore si è trovato nella necessità di dover provvedere diversamente alla risoluzione dell’annosa tematica del contemperamento tra il diritto del privato al rispetto dei propri beni e le esigenze pubblicistiche all’utilizzo dei medesimi beni pur se illegittimamente entrati (o rimasti) nella disponibilità degli enti esproprianti. Il risultato è l’art. 42-bis del T.U.E., introdotto dall’art. 34 del D.L. n. 98/2011 convertito in L. n. 111/2011.
Quanto all’ambito di applicazione, lo strumento previsto dall’art. 42-bis può essere utilizzato anche nei casi in cui siano stati annullati l’atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all’esproprio, l’atto dichiarativo della pubblica utilità o il decreto di esproprio. L’amministrazione che ha illegittimamente occupato un bene privato, trasformandolo attraverso la realizzazione dell’opera pubblica, può legittimamente acquisire il bene facendo uso dei due strumenti tipici previsti dalla legge: con il contratto, acquisendo il consenso del privato, o con il provvedimento, riattivando un nuovo procedimento espropriativo con le sue garanzie. A tali strumenti ora si aggiunge il possibile ricorso all’art. 42-bis del testo unico.
Soggetti
Ai fini del testo unico espropri: a) per “espropriato” si intende il soggetto, pubblico o privato, titolare del diritto espropriato; b) per “autorità espropriante” si intende l’autorità amministrativa titolare del potere di espropriare e che cura il relativo procedimento, ovvero il soggetto privato al quale una norma giuridica abbia attribuito tale potere; c) per “beneficiario dell’espropriazione” si intende il soggetto, pubblico o privato, a cui favore è emesso il decreto di esproprio; d) per “promotore dell’espropriazione” si intende il soggetto, pubblico o privato, che chiede l’espropriazione.
Tutti gli atti della procedura espropriativa, ivi incluse le comunicazioni ed il decreto di esproprio, sono disposti nei confronti del soggetto che risulti proprietario secondo i registri catastali, salvo che l’autorità espropriante non abbia tempestiva notizia dell’eventuale diverso proprietario effettivo. Nel caso in cui abbia avuto notizia della pendenza della procedura espropriativa dopo la comunicazione dell’indennità provvisoria al soggetto che risulti proprietario secondo i registri catastali, il proprietario effettivo può, nei trenta giorni successivi, concordare l’indennità di esproprio.
Le ragioni che hanno indotto il legislatore a dare rilevanza esclusiva ai dati catastali per individuare il soggetto passivo del procedimento espropriativo sono da individuarsi nella necessità di: a) ancorare il procedimento ablatorio ad un dato certo e documentale; b) esonerare l’amministrazione e l’autorità espropriante da incerti e complessi accertamenti circa l’effettiva appartenenza del bene espropriando; c) svincolare la procedura da successive vicende di variazione della proprietà di detto bene.
Stato di consistenza
Lo stato di consistenza non è altro che la descrizione dei beni espropriandi, da effettuare prima della modifica dello stato dei luoghi, anche se può intervenire dopo l’immissione in possesso.
La redazione dello stato di consistenza è attività estranea al procedimento di formazione del decreto di esproprio. Ne consegue l’autonomia sotto il profilo dell’eventuale illegittimità. La redazione dello stato di consistenza è onere propedeutico al decreto autorizzativo dell’occupazione d’urgenza, ma estraneo al procedimento di formazione del decreto di esproprio, la cui legittimità non viene intaccata dall’omissione di tale adempimento, né tantomeno dall’omesso ricorso allo strumento dell’occupazione di urgenza.
Incaricati della redazione dello stato di consistenza possono essere anche dipendenti dell’amministrazione espropriante. Il rapporto di dipendenza con la P.A. espropriante non inficia la regolarità della procedura, atteso che lo stato di consistenza va compilato a cura dell’ente espropriante purché sia assicurato il contraddittorio con l’espropriato.
Stima aree residue
La configurabilità di un’espropriazione parziale postula che la parte espropriata e quella non espropriata dell’immobile costituiscano un’unica entità funzionale ed economica, con l’effetto che il distacco della prima influisca (negativamente o positivamente) sul valore della seconda; la sussistenza di tale unitarietà economica e funzionale deve essere oggetto di specifica valutazione ad opera del giudice.
L’espropriazione parziale, per la quale l’indennità va determinata sulla base della differenza fra il valore dell’unico bene prima dell’espropriazione ed il valore della porzione residua, si verifica quando la vicenda ablativa investa parte di un complesso immobiliare appartenente allo stesso soggetto e caratterizzato da un’unitaria destinazione economica, ed inoltre implichi per il proprietario un pregiudizio diverso da quello ristorabile mediante l’indennizzo calcolato con riferimento soltanto alla porzione espropriata, per effetto della compromissione o comunque dell’alterazione delle possibilità di utilizzazione della restante porzione e del connesso deprezzamento di essa.
Secondo la giurisprudenza, l’espropriazione di un terreno adiacente a un fabbricato, avente o meno i connotati della pertinenza di cui all’art. 817 c.c., non è riconducibile all’espropriazione parziale e alle regole ad essa attinenti, se l’unico proprietario dell’insieme non riceva un impoverimento maggiore rispetto a quello correlato al valore del terreno medesimo in sé considerato.
Testo unico espropri
Il testo unico espropri (D.P.R. 327/2001 – D.Lgs. 2002 n. 302 e successive modifiche e integrazioni) disciplina l’espropriazione dei beni immobili per motivi di pubblica utilità seguendo i criteri della semplificazione e dell’accelerazione procedimentale. Il Legislatore ha voluto creare un procedimento espropriativo unitario da sostituire alla miriade di procedimenti prevista dalla normativa precedente, risalente al secolo scorso, ed integralmente abrogata.
Gli elementi caratterizzanti del testo unico espropri sono così riassumibili: 1) a fronte di una frammentazione normativa che aveva creato una pluralità di procedimenti espropriativi differenziati per materia, si crea un procedimento espropriativo fortemente semplificato; 2) in un’ottica di semplificazione si sancisce il criterio in base al quale, di regola, tutta la procedura espropriativa viene gestita dall’ente pubblico che deve procedere alla realizzazione dell’opera pubblica; 3) si razionalizza la procedura di espropriazione collegando, all’interno di una procedura unitaria e basata su tempi precisi, il momento programmatico ed urbanistico (apposizione del vincolo preordinato all’esproprio ed approvazione del progetto di opera pubblica) con quello squisitamente ablatorio; 4) si introducono correttivi procedimentali, in chiave acceleratoria, tali da superare il sistematico ricorso all’occupazione d’urgenza del suolo altrui e da sancire l’opposto principio secondo il quale preferibilmente l’occupazione dell’area deve avvenire dopo l’adozione del decreto di esproprio (art. 23); 5) si incentiva la definizione della vicenda espropriativa attraverso la cessione volontaria dell’area da parte del privato (art. 20); 6) si attribuisce il compito di determinare l’indennità di esproprio ad un collegio composto da un rappresentante dell’espropriante e da un rappresentante dell’espropriato ed e da un terzo designato di intesa (ovvero dal Presidente del Tribunale) in modo da rendere più equa la stima e da evitare il contenzioso (art. 21).
Il legislatore ha voluto cercare di semplificare il più possibile le procedure di espropriazione per pubblica utilità con l’intento di far partecipare attivamente il soggetto espropriato e deflazionare il contenzioso.
Valutazione del bene da espropriare
L’art. 32 del testo unico espropri testualmente recita: “Salvi gli specifici criteri previsti dalla legge, l’indennità di espropriazione è determinata sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell’accordo di cessione o alla data dell’emanazione del decreto di esproprio, valutando l’incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa e senza considerare gli effetti del vincolo preordinato all’esproprio e quelli connessi alla realizzazione dell’eventuale opera prevista, anche nel caso di espropriazione di un diritto diverso da quello di proprietà o di imposizione di una servitù. Il valore del bene è determinato senza tenere conto delle costruzioni, delle piantagioni e delle migliorie, qualora risulti, avuto riguardo al tempo in cui furono fatte e ad altre circostanze, che esse siano state realizzate allo scopo di conseguire una maggiore indennità. Si considerano realizzate allo scopo di conseguire una maggiore indennità, le costruzioni, le piantagioni e le migliorie che siano state intraprese sui fondi soggetti ad esproprio dopo la comunicazione dell’avvio del procedimento. Il proprietario, a sue spese, può asportare dal bene i materiali e tutto ciò che può essere tolto senza pregiudizio dell’opera da realizzare“.
Per determinare il valore del bene, e quindi una corretta indennità di espropriazione, bisogna necessariamente osservare i seguenti principi: 1) il momento della valutazione coincide con l’emissione del decreto di esproprio o con l’atto di cessione; 2) il bene deve essere apprezzato per le sue caratteristiche giuridiche e fattuali essenziali, ovvero per le caratteristiche intrinseche e materiali; 3) non incidono sulla valutazione il vincolo espropriativo e gli ulteriori effetti connessi alla realizzazione dell’opera pubblica; sono invece considerati, ed incidono in maniera essenziale sulla determinazione, tutti gli altri vincoli legali, urbanistici e/o a carattere conformativo; 4) non può tenersi conto di opere e/o migliorie successive alla comunicazione dell’avvio del procedimento; 5) il proprietario può asportare dall’immobile quanto non necessario all’espropriazione.
La giurisprudenza più recente è concorde nel ritenere che, salvo rare eccezioni, l’indennità di espropriazione deve garantire all’espropriato il diritto ad un’indennità esattamente commisurata al valore venale del bene.
