Espropri illegittimi
Le regole per procedere ad una espropriazione legittima sono attualmente inserite nel testo unico espropri (D.P.R. 327/2001, D.Lgs. 2002 n. 302 e successive modifiche ed integrazioni) e nella legislazione regionale. Quando, invece, le regole sopra menzionate non sono rispettate, si vengono a perpetrare espropriazioni illegittime.
Il legislatore aveva introdotto, all’art. 43 del testo unico espropri, una complessa normativa che, sostanzialmente, consentiva l’emanazione di un provvedimento amministrativo di acquisizione del bene per sanare la commessa illegittimità. La Corte Costituzionale, con la sentenza 8 ottobre 2010 n. 293, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’intero art. 43 del testo unico espropri per eccesso di delega. Il legislatore è nuovamente intervenuto inserendo nel testo unico l’art. 42-bis che disciplina la materia.
In caso di occupazione sine titulo di un’area non è consentito al giudice amministrativo ordinare all’Amministrazione l’adozione di un atto formale di acquisizione, in quanto rimesso alla libera volontà delle parti — per il caso di compravendita — ovvero all’esclusiva sfera autoritativa e discrezionale della stessa — per il caso previsto dall’art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001; osta, del resto, ad una pronuncia di condanna in tal senso, l’art. 34, comma 2, c. proc. amm., il quale dispone che «in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati».
Espropriazione di beni culturali
L’art. 52 del testo unico espropri rinvia alla normativa speciale di settore in materia di beni culturali per la disciplina dell’espropriazione per fini strumentali e per interesse archeologico.
L’espropriazione di beni culturali ed archeologici è uno strumento al quale la P.A. può legittimamente ricorrere quando valuti che solo attraverso l’acquisizione al patrimonio pubblico possa essere assicurata l’idonea valorizzazione e la possibilità di pubblica fruizione che il bene merita. I beni culturali possono, dunque, essere espropriati per fini: a) strumentali, nel qual caso possono essere espropriati per causa di pubblica utilità edifici ed aree quando ciò sia necessario per isolare o restaurare monumenti, assicurarne la luce o la prospettiva, garantirne o accrescerne il decoro o il godimento da parte del pubblico, facilitarne l’accesso; b) di interesse archeologico, procedendo all’espropriazione di immobili al fine di eseguire interventi archeologici o per il ritrovamento di beni culturali.
I beni culturali immobili e mobili possono essere espropriati dal Ministero della cultura per causa di pubblica utilità, quando l’espropriazione risponda ad un importante interesse a migliorare le condizioni di tutela ai fini della fruizione pubblica dei beni medesimi.
Espropriazione di aziende
Quando l’espropriazione per pubblica utilità riguarda aziende, per l’imprenditore risulta in concreto assai difficile ottenere un’indennità che tenga effettivamente conto di tutti i gravi danni che di regola subisce la sua attività.
La Cassazione, con orientamento consolidato, continua ad affermare che l’indennità di espropriazione non può superare in nessun caso il valore determinato in applicazione del criterio previsto dalla legge. Pertanto non può incidere il reale pregiudizio che il proprietario risente dal non potere ulteriormente svolgere nel suo immobile la precedente attività produttiva. Il solo caso in cui è riconosciuta autonoma rilevanza alla perdita aziendale è quello dell’azienda agricola, per la quale si fa riferimento ad un valore complementare. Tuttavia, anche per l’azienda agricola, la Cassazione ha precisato che non deve valutarsi il complesso dei beni organizzato per l’esercizio di una specifica e ben individuata impresa agricola (da intendersi nel senso di cui all’art. 2555 c.c.) e quindi considerare tutte le conseguenze pregiudizievoli, ivi compreso il mancato guadagno dovuto al ridimensionamento e/o alla cessazione dell’attività imprenditoriale. L’indennizzo deve solo comprendere il ristoro del pregiudizio arrecato dall’espropriazione all’attività aziendale agricola su quel terreno esercitata, avente cioè un’incidenza diretta sul fondo, e che si concretizza in un danneggiamento materiale dell’immobile o nella compromissione di una condizione di fatto essenziale per l’utilizzazione o il godimento dello stesso e, sul piano economico, in un’effettiva diminuzione del valore venale del bene su cui era allocata l’azienda agricola.
A soccorrere le aziende espropriate è intervenuta però la Corte europea dei diritti dell’uomo che ha sancito: 1) l’indennità deve essere collegata al valore di mercato del bene anche quando la legge italiana dispone diversamente; 2) il danno illegittimo all’azienda (agricola, commerciale, industriale) deve essere risarcito anche se la legge italiana non lo prevede. L’imprenditore italiano ha dunque la possibilità di vedersi integralmente risarcito il danno subito rivolgendosi alla Corte di Strasburgo. Si precisa che le somme determinate dalla Corte europea sono aggiuntive e non sostitutive di quelle già liquidate in Italia e che gli importi precisati ai fini del risarcimento del danno, o come equa riparazione, dalla CEDU sono esenti da tasse e imposte.
Espropriazione per opere militari
Le espropriazioni militari sono disciplinate all’art. 51 del testo unico espropri. Il Ministero della Difesa dichiara la pubblica utilità delle opere destinate alla difesa militare ed individua i beni da espropriare. L’elenco dei proprietari dei beni da espropriare e delle indennità da corrispondere è trasmesso al Sindaco nel cui territorio essi si trovano. Alle espropriazioni per opere militari si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni previste dal testo unico espropri.
Rilevanza ai fini della classificazione assume la destinazione in modo attuale ed esclusivo (o almeno prevalente) ad uso militare. È stata, a titolo esemplificativo, esclusa la natura di opera militare ai lavori di ampliamento di un poligono di tiro comprendenti tra l’altro la realizzazione di una palazzina con locale bar-ristoro, sala riunioni, ecc. ed ai rifugi alpini per difetto di destinazione all’uso generale che connota la demanialità. È stata, invece, riconosciuta natura di opere destinate alla difesa nazionale agli aeroporti militari concretamente destinati alla difesa nazionale, con riguardo sia ai manufatti che ai suoli sui quali insistono.
L’amministrazione militare è l’autorità deputata in via esclusiva alla ponderazione degli interessi afferenti alla realizzazione delle opere militari. Le determinazioni in ordine alla sussistenza di esigenze di difesa e di sicurezza costituiscono manifestazione di una valutazione ampiamente discrezionale di esclusiva competenza dell’autorità statale interessata.
Espropriazione parziale
La configurabilità di un’espropriazione parziale postula che la parte espropriata e quella non espropriata dell’immobile costituiscano un’unica entità funzionale ed economica, con l’effetto che il distacco della prima influisca (negativamente o positivamente) sul valore della seconda; la sussistenza di tale unitarietà economica e funzionale deve essere oggetto di specifica valutazione ad opera del giudice.
L’espropriazione parziale, per la quale l’indennità va determinata sulla base della differenza fra il valore dell’unico bene prima dell’espropriazione ed il valore della porzione residua, si verifica quando la vicenda ablativa investa parte di un complesso immobiliare appartenente allo stesso soggetto e caratterizzato da un’unitaria destinazione economica, ed inoltre implichi per il proprietario un pregiudizio diverso da quello ristorabile mediante l’indennizzo calcolato con riferimento soltanto alla porzione espropriata, per effetto della compromissione o comunque dell’alterazione delle possibilità di utilizzazione della restante porzione e del connesso deprezzamento di essa.
Secondo la giurisprudenza l’espropriazione di un terreno adiacente a un fabbricato, che abbia o meno i connotati della pertinenza di cui all’art. 817 c.c., non è riconducibile all’espropriazione parziale ed alle regole ad essa attinenti, se l’unico proprietario dell’insieme non riceva un impoverimento maggiore rispetto a quello correlato al valore del terreno medesimo in sé considerato.
Espropriazione per infrastrutture lineari energetiche
Il testo unico espropri detta le disposizioni in materia di infrastrutture lineari energetiche con gli articoli da 52-bis a 52-nonies. Si intendono per infrastrutture lineari energetiche i gasdotti, gli elettrodotti, gli oleodotti e le reti di trasporto di fluidi termici, ivi incluse le opere, gli impianti e i servizi accessori connessi o funzionali all’esercizio degli stessi, nonché i gasdotti e gli oleodotti necessari per la coltivazione e lo stoccaggio degli idrocarburi.
Ai procedimenti di espropriazione finalizzati alla realizzazione di infrastrutture lineari energetiche si applicano le disposizioni del testo unico espropri in quanto compatibili. La disciplina per le infrastrutture lineari energetiche strategiche di preminente interesse nazionale è anche dettata dalla legge 21 dicembre 2001 n. 443 (c.d. legge obiettivo). L’art. 52-octies del testo unico espropri introduce nei procedimenti per la realizzazione delle infrastrutture lineari energetiche la possibilità di imporre una specifica servitù sulle aree occorrenti. In particolare il decreto di imposizione di servitù dispone l’occupazione temporanea delle aree necessarie alla realizzazione delle opere e la costituzione del diritto di servitù, indicando l’ammontare delle relative indennità.
Il comma 2 dell’art. 52-bis del testo unico espropri individua i principi informatori cui devono ispirarsi i procedimenti espropriativi finalizzati alla realizzazione delle infrastrutture lineari energetiche nei criteri di economicità, efficacia, efficienza, pubblicità e semplificazione dell’azione amministrativa.
Espropriazione per pubblica utilità
L’espropriazione consiste nel trasferimento coattivo, per ragioni di pubblico interesse, della proprietà o di altro diritto reale su un bene privato a favore della pubblica amministrazione, con la conseguente conversione del diritto reale dell’espropriato in un diritto di credito ad una somma di denaro a titolo d’indennità. L’istituto in parola può essere utilizzato in realtà anche per interventi diversi dalle opere pubbliche, come nel caso di acquisizione, a beneficio della collettività, di immobili per i quali non è prevista una concreta trasformazione o alterazione, oppure nel caso di esproprio di aree a favore dei privati per interventi produttivi. La posizione dell’espropriante è assimilabile a quella di un acquirente a titolo originario. Ciò comporta che l’espropriante acquista il bene libero da ogni peso (servitù, ipoteca, enfiteusi, onere reale) gravante sul bene e che gli eventuali diritti di terzi sul bene si risolvono nell’indennità. In sostanza il diritto alla proprietà privata, che è originariamente perfetto, viene a tramutarsi — in virtù di un pubblico interesse — in un diritto affievolito. È pacifico che, trattandosi di limitazioni di diritti individuali, in conformità dei principi vigenti nel nostro ordinamento costituzionale, sia richiesta una legge, in quanto l’autorità pubblica non potrebbe procedere all’espropriazione se a ciò non fosse autorizzata dal legislatore.
Il diritto di proprietà è il diritto del singolo individuo di disporre e godere delle cose che ne sono oggetto sino a che non si verifichi contrasto con un interesse pubblico. In questo caso la proprietà degrada ad interesse legittimo, essendo riconosciuta dall’ordinamento giuridico non tanto e non solo per lo sviluppo e il benessere del singolo, ma essenzialmente per lo sviluppo e il benessere della collettività. Le regole per procedere ad una espropriazione legittima sono attualmente inserite nel testo unico espropri (D.P.R. 327/2001, D.Lgs. 2002 n. 302 e successive modifiche ed integrazioni) e nella legislazione regionale.
La materia delle espropriazioni per pubblica utilità è una delle più delicate e complesse del diritto amministrativo, con risvolti significativi di diritto civile ed interferenze da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo. Vi è il coinvolgimento di numerosi principi ed interessi costituzionalmente rilevanti. Vengono in considerazione aspetti di notevole rilievo sociale e di finanza pubblica. Il provvedimento espropriativo costituisce la forma più incisiva di esplicazione del potere ablatorio, divenuto strumento insostituibile per realizzare opere pubbliche e attuare una equilibrata e corretta pianificazione urbanistica e industriale.
Espropriazione per pubblica utilità – scopo
Scopo dell’espropriazione è quello di trasferire coattivamente la proprietà di un bene da un privato all’ente espropriante (o al beneficiario dell’espropriazione), il quale è tenuto ad erogare all’interessato un’indennità.
L’istituto dell’espropriazione è regolato in via generale dall’articolo 42 della Costituzione, che riconosce sì il diritto di proprietà, ma anche la sua limitazione per effetto dell’espropriabilità per motivi di interesse generale e previo indennizzo. Così, il terzo comma del citato articolo 42 si applica non solo alle espropriazioni immediatamente traslative, ma anche quando «singoli diritti, che all’istituto si ricollegano (naturalmente secondo il regime di appartenenza dei beni configurato dalle norme in vigore), vengano compressi o soppressi senza indennizzo, mediante atti di imposizione che, indipendentemente dalla loro forma, conducano tanto ad una traslazione totale o parziale del diritto, quanto ad uno svuotamento di rilevante entità ed incisività del suo contenuto, pur rimanendo intatta l’appartenenza del diritto e la sottoposizione a tutti gli oneri, anche fiscali, riguardanti la proprietà fondiaria», in quanto «anche tali atti vanno considerati di natura espropriativa».
Il sacrificio imposto al privato discende dall’interesse dell’Ente alla realizzazione di determinate opere o interventi pubblici; tali opere o interventi pubblici sono condizionati dall’espropriazione; ne discende, quindi, che la legittimità degli interventi di pubblica utilità costituisce anche il presupposto della legittimità dell’espropriazione.
Fabbricati – Indennità
Nel caso di espropriazione di una costruzione legittimamente edificata, l’indennità è determinata nella misura pari al valore venale. Qualora la costruzione, ovvero parte di essa, sia stata realizzata in assenza della concessione edilizia o dell’autorizzazione paesistica, ovvero in difformità, l’indennità è calcolata tenendo conto della sola area di sedime in base all’articolo 37, ovvero tenendo conto della sola parte della costruzione realizzata legittimamente. Ove sia pendente una procedura finalizzata alla sanatoria della costruzione, l’autorità espropriante, sentito il Comune, accerta la sanabilità ai soli fini della corresponsione delle indennità.
Il principio per cui, agli effetti dell’indennità di espropriazione o del risarcimento del danno, il valore dei fabbricati deve essere considerato in aggiunta al valore del suolo, effettuandosi la liquidazione con riferimento al valore di mercato per l’edificio (comprensivo di area di sedime, che da esso non è scindibile né autonomamente apprezzabile), senza che rilevi il fatto che il fabbricato sia destinato dall’espropriante alla demolizione, non trova applicazione tutte le volte in cui il fabbricato risulti privo di autonomia funzionale o abbia scarsa consistenza economica rispetto al suolo, oppure sia in condizioni talmente fatiscenti da consigliarne la demolizione con riedificazione.
L’espropriazione di fabbricati, soprattutto quando si tratta di quelli di abitazione, è sicuramente l’ipotesi più grave di esproprio che può colpire un privato e pertanto da sempre è stato riconosciuto dal legislatore un indennizzo al valore venale. Ovviamente le opere abusive non sanabili non possono essere in alcun modo indennizzate.
Fasi della procedura espropriativa
La procedura espropriativa si articola in quattro fasi: 1) sottoposizione del bene al vincolo preordinato all’esproprio; 2) dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da realizzare; 3) determinazione dell’indennità di espropriazione; 4) emissione del decreto di esproprio.
L’espropriazione costituisce la forma più incisiva di esplicazione del potere ablatorio, divenuto strumento insostituibile per realizzare opere pubbliche e attuare una equilibrata e corretta pianificazione urbanistica e industriale. Il procedimento espropriativo può essere utilizzato in realtà anche per interventi diversi dalle opere pubbliche, come nel caso di acquisizione, a beneficio della collettività, di immobili per i quali non è prevista una concreta trasformazione o alterazione, oppure nel caso di esproprio di aree a favore dei privati per interventi produttivi.
La materia delle espropriazioni per pubblica utilità è una delle più delicate e complesse del diritto amministrativo, con risvolti significativi di diritto civile ed interferenze da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo. Vi è il coinvolgimento di numerosi principi ed interessi costituzionalmente rilevanti. Vengono in considerazione aspetti di notevole rilievo sociale e di finanza pubblica. Per tutti questi motivi il procedimento di esproprio è disciplinato in modo rigoroso dal testo unico espropri ed è finalizzato al contemperamento dei vari interessi.
Finalità
Scopo dell’espropriazione è quello di trasferire coattivamente la proprietà di un bene da un privato all’ente espropriante (o al beneficiario dell’espropriazione), il quale è tenuto ad erogare all’interessato una indennità.
L’istituto dell’espropriazione è regolato in via generale dall’articolo 42 della Costituzione, che riconosce sì il diritto di proprietà, ma anche la sua limitazione per effetto dell’espropriabilità per motivi di interesse generale e previo indennizzo. Così, il terzo comma del citato articolo 42 si applica non solo alle espropriazioni immediatamente traslative, ma anche quando «singoli diritti, che all’istituto si ricollegano (naturalmente secondo il regime di appartenenza dei beni configurato dalle norme in vigore), vengano compressi o soppressi senza indennizzo, mediante atti di imposizione che, indipendentemente dalla loro forma, conducano tanto ad una traslazione totale o parziale del diritto, quanto ad uno svuotamento di rilevante entità ed incisività del suo contenuto, pur rimanendo intatta l’appartenenza del diritto e la sottoposizione a tutti gli oneri, anche fiscali, riguardanti la proprietà fondiaria», in quanto «anche tali atti vanno considerati di natura espropriativa».
Il sacrificio imposto al privato discende del resto dall’interesse dell’Ente alla realizzazione di determinate opere o interventi pubblici; tali opere o interventi pubblici sono condizionati dall’espropriazione; ne discende, quindi, che la legittimità degli interventi di pubblica utilità costituisce anche il presupposto della legittimità dell’espropriazione.
Giudizio innanzi alla Corte d’Appello
Ai sensi dell’art. 54 del testo unico espropri, il proprietario espropriato, il promotore dell’espropriazione o il terzo che ne abbia interesse può impugnare innanzi alla Corte d’Appello, nel cui distretto si trova il bene espropriato, gli atti dei procedimenti di nomina dei periti e di determinazione dell’indennità, la stima fatta dai tecnici o dalla Commissione provinciale, la liquidazione delle spese di stima e, comunque, può chiedere la determinazione giudiziale dell’indennità.
L’opposizione alla stima dell’indennità, anche se formalmente è stata configurata dal legislatore come azione di impugnazione di atti, in realtà introduce un ordinario giudizio di cognizione nel quale il giudice non si limita al mero controllo delle determinazioni adottate in sede amministrativa, ma compie una valutazione diretta a stabilire il quantum dell’indennità effettivamente dovuto. A tale giudizio di opposizione è necessariamente estranea ogni tipologia di rapporto diverso quanto ai soggetti, al titolo o all’oggetto (come il risarcimento del danno derivante dalla imposizione di vincoli alla proprietà o il risarcimento dei danni patrimoniali e morali che si assumano collegati alla vicenda espropriativa).
La Corte d’Appello, quale giudice di unico grado, nominerà nella maggioranza dei casi un consulente tecnico d’ufficio, il quale dovrà autonomamente stimare ex novo i beni per determinare l’indennità di espropriazione prescindendo completamente dalle stime effettuate precedentemente (stima in via amministrativa, stima peritale ex art. 21 del testo unico espropri, stima della Commissione provinciale). Nel giudizio introdotto dall’espropriato per la determinazione dell’indennità di espropriazione, il giudice deve procedere alla determinazione del quantum dell’indennità sulla base dei parametri normativi vigenti e ritenuti applicabili, indipendentemente anche dalle deduzioni e richieste delle parti al riguardo (Cassazione civile, sez. I, 27 gennaio 2005, n. 1701, Giust. civ. Mass., 2005, 1).
Giurisdizione
L’attuale – e molto più snella – versione dell’art. 53 del D.P.R. n. 327/2001 recita: «La tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo è disciplinata dal codice del processo amministrativo. Resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa».
L’art. 53 del testo unico espropri, prima della riformulazione, disponeva: «Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti alla applicazione delle disposizioni del testo unico. Resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa». La Corte costituzionale, con sentenza 11 maggio 2006, n. 191, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale del comma 1 dell’art. 53 nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a «i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati», non escludeva i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere. Ne derivava pertanto la sussistenza della giurisdizione amministrativa ogniqualvolta fosse rilevabile un oggettivo – e non meramente intenzionale – svolgersi di un’attività amministrativa costituente esercizio di un potere astrattamente riconosciuto alla P.A. o ai soggetti ad essa equiparati.
Il legislatore ha voluto superare, almeno in parte, il criterio di riparto diritto soggettivo – interesse legittimo.
Giurisdizione dei Tribunali delle Acque Pubbliche
I giudizi in materia di acque pubbliche sono caratterizzati dalla presenza dei Tribunali delle Acque Pubbliche. Accanto ad un Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche con sede a Roma, vi sono i Tribunali Regionali delle Acque Pubbliche. A questi ultimi sono assegnate le vertenze in tema di diritti soggettivi, al Tribunale Superiore gli appelli contro le sentenze dei Tribunali Regionali e le vertenze in tema di interessi legittimi.
Va proposta al Tribunale Regionale – e non alla Corte d’Appello – l’opposizione alla stima in caso di espropriazioni disposte per opere idrauliche, di bonifica o comunque connesse alla disciplina delle acque pubbliche. L’art. 140, lett. d), del T.U. acque non consente di distinguere tra occupazioni formalmente e sostanzialmente legittime ed occupazioni sine titulo: rientrano pertanto nella previsione normativa sia le controversie concernenti la determinazione dell’indennità di espropriazione, sia quelle da occupazione illegittima o da occupazione acquisitiva. Appartengono alla competenza dei Tribunali Regionali delle Acque Pubbliche anche le domande relative all’indennità prevista oggi dall’art. 44 del testo unico espropri per effetto della realizzazione di opere idrauliche e di bonifica.
I Tribunali Regionali delle Acque Pubbliche dispongono, per la decisione delle cause loro devolute, di tutti i poteri riconosciuti al giudice ordinario. Pertanto non possono annullare provvedimenti amministrativi, ma possono disapplicarli. Alle sentenze dei Tribunali Regionali si applicano i principi che valgono per le sentenze civili. Con riguardo alla qualificazione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, prevale la teoria dualistica che assegna al Tribunale natura di organo specializzato della giurisdizione ordinaria (per le attribuzioni relative a diritti soggettivi) e di giudice speciale (per le attribuzioni in materia di interessi legittimi).
Giurisdizione della Corte dei Conti
La giurisdizione sui funzionari, sugli impiegati e sugli agenti civili e militari, che nell’esercizio delle loro funzioni cagionino danno allo Stato o ad altra amministrazione dalla quale dipendano, è attribuita alle sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei Conti.
Deve essere affermata la responsabilità amministrativa del tecnico comunale che non abbia portato a termine il procedimento di espropriazione, omettendo la predisposizione degli indispensabili atti amministrativi e causando in tal modo un danno erariale conseguente al risarcimento civile dovuto ai proprietari ablati.
La responsabilità amministrativa è caratterizzata: da un rapporto di dipendenza o di servizio nei confronti dello Stato o dell’ente pubblico; da un comportamento anche solo colposo, derivante da negligenza o dalla mancata applicazione della legge, che trova giustificazione solo nella forza maggiore, quale, ad esempio, la carenza organizzativa o l’organico insufficiente; da un danno erariale patrimoniale derivante alla pubblica amministrazione, che sia direttamente riconducibile all’evento dannoso.
