Accesso al fondo
Per le operazioni planimetriche e le altre operazioni preparatorie necessarie per la redazione dello strumento urbanistico generale, di una sua variante o di un atto avente efficacia equivalente, nonché per l’attuazione delle previsioni urbanistiche e per la progettazione di opere pubbliche e di pubblica utilità, i tecnici incaricati, anche privati, possono essere autorizzati ad introdursi nell’area interessata.
Chiunque chieda il rilascio dell’autorizzazione per accedere al fondo deve darne notizia, mediante atto notificato con le forme degli atti processuali civili o lettera raccomandata con avviso di ricevimento, al proprietario del bene, nonché al suo possessore se conosciuto. L’autorità espropriante tiene conto delle eventuali osservazioni, formulate dal proprietario o dal possessore entro sette giorni dalla relativa notifica o comunicazione, e può accogliere la richiesta solo se risultano trascorsi almeno ulteriori dieci giorni dalla data in cui è stata notificata o comunicata la richiesta di introdursi nell’altrui proprietà. L’autorizzazione indica i nomi delle persone che possono effettuare l’accesso ed è notificata o comunicata mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento almeno sette giorni prima dell’inizio delle operazioni. Il proprietario e il possessore del bene possono assistere alle operazioni, anche mediante persone di loro fiducia.
Nel caso vi siano più proprietari del fondo, si dovrebbe ritenere necessario che la notifica, ai fini del rilascio dell’autorizzazione, sia inoltrata a tutti. Tuttavia, parte della giurisprudenza ritiene sufficiente la notifica anche solo ad uno degli interessati.
Accettazione indennità
Ricevuta la notifica dell’indennità provvisoria, il proprietario espropriando potrebbe decidere di accettarne l’importo, ed in tal caso l’indennità diventerebbe definitiva. Nelle procedure espropriative riveste notevole importanza l’istituto della cessione volontaria. L’atto con cui si concorda l’indennità è però cosa ben diversa dall’atto di cessione volontaria. Infatti la giurisprudenza e la dottrina sono concordi nel ritenere che l’accordo amichevole raggiunto dalle parti, sull’ammontare dell’indennità di esproprio o sul corrispettivo della cessione volontaria, non realizzi il trasferimento della proprietà dell’immobile dal titolare del diritto dominicale all’ente pubblico, occorrendo, invece, necessariamente che il procedimento ablatorio si concluda o con il decreto di esproprio o con il contratto di cessione volontaria.
Elementi costitutivi indispensabili per configurare la cessione volontaria (e che valgono a differenziarla dalla compravendita) sono secondo la giurisprudenza: a) l’inserimento del contratto nell’ambito di un procedimento espropriativo; b) la preesistenza nell’ambito del procedimento non solo della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da realizzare, ma anche del subprocedimento di determinazione dell’indennità da parte dell’espropriante, che deve essere formalmente offerta ed accettata; c) il prezzo di cessione deve essere obbligatoriamente correlato ai parametri stabiliti dalla legge per la determinazione dell’indennità spettante in caso di espropriazione, parametri dai quali non è possibile discostarsi.
La cessione volontaria di un immobile costituisce un contratto ad oggetto pubblico che, inserito nell’ambito di un procedimento espropriativo, lo conclude, eliminando la necessità di un provvedimento amministrativo di acquisizione coatta della proprietà privata.
Alternative all’esproprio
La perequazione nasce con l’ambizione di superare l’espropriazione: i due istituti sono, a tutti gli effetti, antitetici. La perequazione urbanistica può, ad esempio, costituire una soluzione urbanistica alla sequenza “vincolo – esproprio – opera pubblica”, riconoscendo a tutti i terreni urbani un diritto edificatorio la cui misura sia indipendente dalla destinazione d’uso e distribuendo in maniera omogenea ed equilibrata tutti i vantaggi economici derivanti dall’edificabilità.
Al proprietario del fondo espropriando vengono attribuiti beni e diritti di pari valore economico, in modo che lo stesso non sia sottoposto ad un esproprio, ma decida di cedere volontariamente il fondo di interesse pubblico, realizzandosi così un vero e proprio negozio giuridico in alternativa al procedimento ablatorio. In concreto, il proprietario non subisce la perdita di valore del proprio bene quale conseguenza della realizzazione di opere pubbliche, bensì accetta il suo controvalore in termini di altri beni o diritti, partecipando attivamente all’operazione perequativa, a fronte della rinuncia alla proprietà del bene di interesse pubblico. La proprietà diviene così valore di scambio e prescinde dall’ubicazione e dalle scelte urbanistiche della pubblica amministrazione.
Nuovi strumenti operativi sono emersi nel dibattito e nella letteratura urbanistica: la pianificazione strutturale ed operativa, la perequazione, la compensazione e i crediti edilizi: tutti meccanismi che hanno permesso alla P.A. un margine più ampio di contrattazione e di collaborazione con il privato. La riforma delle tecniche di attribuzione dei diritti edificatori e una sempre maggiore apertura nei confronti della realizzazione privata delle opere pubbliche ha portato ad una completa revisione delle pratiche negoziali.
Amichevole determinazione dell’indennità
In tema di espropriazione per pubblico interesse, l’accordo, tra il privato proprietario del bene assoggettato ad espropriazione e la P.A. interessata, sull’ammontare dell’indennità ha natura pubblica e si inserisce nel procedimento amministrativo, restando condizionato alla conclusione della procedura espropriativa; pertanto, in mancanza dell’atto finale del procedimento espropriativo, o di un atto o contratto equivalente, manca la condizione a cui è sottoposta la convenzione riguardante l’entità dell’indennizzo ed il negozio resta caducato, nel senso che rimane privo di effetti giuridici.
Approvazione del progetto
L’approvazione di un progetto di opera pubblica equivale ex lege a dichiarazione di pubblica utilità. Qualora la realizzazione di un’opera pubblica comportante espropriazione di suoli privati avvenga mediante una prima fase preliminare cui faccia seguito un progetto definitivo, è soltanto quest’ultimo a comportare dichiarazioni di pubblica utilità e pertanto solo nella fase di approvazione di quest’ultimo dovranno essere rispettate le garanzie partecipative.
Soltanto con la dichiarazione di pubblica utilità — implicita nell’approvazione del progetto definitivo/esecutivo dell’opera pubblica, che esplica effetti costitutivi, vincolando il bene scelto per la localizzazione dell’opera pubblica all’esecuzione dell’opera stessa e paralizzando l’attività edilizia privata — si determina l’affievolimento del diritto soggettivo del proprietario interessato ad interesse legittimo e sorge la possibilità e l’onere per lo stesso di adire il Giudice amministrativo.
Beni espropriabili
Il testo unico espropri disciplina l’espropriazione, anche a favore di privati, dei beni immobili o di diritti relativi ad immobili per l’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità. Si considera opera pubblica o di pubblica utilità anche la realizzazione degli interventi necessari per l’utilizzazione da parte della collettività di beni o di terreni, o di un loro insieme, di cui non è prevista la materiale modificazione o trasformazione.
Il principio generale è l’espropriabilità dei beni immobili per pubblica utilità, con esclusioni e condizioni specifiche per particolari categorie di beni in ragione della loro natura, destinazione o rilevanza pubblicistica.
La ragione per la quale il testo unico espropri prende in considerazione come oggetti espropriabili sia i diritti reali che relativi su beni immobili è da individuarsi nel fatto che il legislatore ha inteso disciplinare il procedimento espropriativo in quanto strumento indispensabile per il governo del territorio.
Beni non espropriabili e casi particolari
I beni appartenenti al demanio pubblico non possono essere espropriati fino a quando non ne viene pronunciata la sdemanializzazione. I beni appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato e degli altri enti pubblici possono essere espropriati solo per perseguire un interesse pubblico di rilievo superiore a quello soddisfatto con la precedente destinazione. I beni della Santa Sede non possono essere espropriati se non vi è il previo accordo con la Santa Sede stessa. Gli edifici aperti al culto non possono essere espropriati se non per gravi ragioni e previo accordo: a) con la competente autorità ecclesiastica, se aperti al culto cattolico; b) con l’Unione delle Chiese cristiane, se aperti al culto pubblico avventista; c) con il presidente delle Assemblee di Dio in Italia, se aperti al culto pubblico delle chiese ad esse associate; d) con l’Unione delle Comunità ebraiche italiane, se destinati all’esercizio pubblico del culto ebraico; e) con l’Unione cristiana evangelica battista d’Italia, se aperti al culto pubblico delle chiese che ne facciano parte; f) con il Decano della Chiesa evangelica luterana in Italia, se aperti al culto della medesima Chiesa; g) col rappresentante di ogni altra confessione religiosa, nei casi previsti dalla legge. Si applicano le regole sull’espropriazione dettate dal diritto internazionale generalmente riconosciuto e da trattati internazionali cui l’Italia aderisce.
Il carattere di edificio aperto al culto (e quindi inespropriabile) deve formalmente derivare dalla benedictio o dalla dedicatio ad cultum publicum, versate in atti scritti che non ammettono equipollenti. Il concetto di edificio destinato all’esercizio pubblico del culto cattolico si estende anche alle pertinenze.
Il nuovo testo unico espropri in astratto prevede la possibilità di espropriare qualunque tipo di bene, ma in alcuni casi particolari, per la natura specifica dei beni da espropriare e l’interesse che gli stessi tutelano, devono essere seguite regole ben precise.
Cassa Depositi e Prestiti
Nell’ambito delle procedure espropriative è previsto il deposito delle indennità non accettate presso la Cassa Depositi e Prestiti. Quest’ultima è stata oggetto di riforma con la legge n. 326/2003 ed è stata trasformata in società per azioni divenendo a tutti gli effetti un istituto di credito assoggettato a disciplina del testo unico bancario.
Rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia concernente il diritto degli ex proprietari di terreni espropriati allo svincolo dell’indennità di espropriazione a suo tempo depositata dall’ente espropriante presso la Cassa Depositi e Prestiti per la somma rideterminata dalla Corte d’Appello. La posizione giuridica soggettiva vantata dagli espropriati è di diritto soggettivo, non avendo l’Amministrazione Comunale alcun potere discrezionale riguardo al rilascio della «autorizzazione» in parola, dovendo questa unicamente verificare la sussistenza dei presupposti di legge (definitività della somma spettante a titolo di indennità, inesistenza sia di opposizioni di terzi che di diritti reali sui fondi espropriati) prima di consentire lo svincolo dell’indennità giacente presso la Cassa Depositi e Prestiti.
L’istituto del deposito presso la Cassa Depositi e Prestiti assolve alla funzione di tutela dei terzi potenzialmente aspiranti ad una parte dell’indennità e sottrarre la somma alla sfera giuridica dell’espropriante.
Cessione volontaria
Si ritiene in dottrina e giurisprudenza che la natura dell’atto di cessione si collochi in un ambito promiscuo tra il diritto pubblico e il diritto privato: infatti viene per lo più considerato un contratto pubblicistico la cui conclusione è, allo stesso tempo, soggetta alla disciplina privatistica, caratterizzata non dalla posizione di preminenza dell’amministrazione espropriante, ma dall’incontro paritetico delle volontà. Gli effetti traslativi della proprietà traggono origine dal contratto e non da provvedimenti amministrativi, che pure parallelamente caratterizzano il perfezionamento della volontà dell’ente, con il quale le parti concludono in via negoziale la vicenda ablatoria.
Nel sistema della legge generale sull’espropriazione di pubblica utilità, la cessione volontaria, siccome regolata da disposizioni di carattere inderogabile e tassativo, ha dunque natura di negozio di diritto pubblico, che assolve alla funzione propria del decreto di espropriazione di segnare l’acquisto, a titolo originario, in favore della P.A., del bene compreso nel piano d’esecuzione dell’opera pubblica. Da tale equiparazione discende la necessaria conseguenza che, anche nell’ipotesi di acquisto del bene a mezzo di cessione volontaria, una volta pronunciata l’espropriazione e trascritto il relativo procedimento, tutti i diritti relativi agli immobili espropriati possono essere fatti valere esclusivamente sull’indennità.
Collegio peritale
L’art. 21 testo unico espropri, rubricato “procedimento di determinazione definitiva dell’indennità di espropriazione”, disciplina in particolare il procedimento di stima dell’indennità ad opera di una terna di periti, nell’ipotesi in cui l’indennità espropriativa determinata in via provvisoria dall’ente espropriante non sia stata accettata dal proprietario espropriato.
La costituzione di un collegio peritale, nel testo unico espropri, risulta essere un’ipotesi eventuale, in quanto rimessa esclusivamente alla scelta dell’espropriato, il quale può decidere se avvalersi della stima peritale ex art. 21 testo unico espropri o invece seguire l’iter ordinario, e quindi attendere la stima da parte della speciale commissione provinciale per le espropriazioni. È pacifico da quanto detto che non si potrà mai addivenire alla stima del collegio dei periti per scelta dell’autorità espropriante. Qualora il proprietario non abbia dato la tempestiva comunicazione di avvalersi del collegio peritale, l’autorità espropriante dovrà limitarsi a chiedere la determinazione dell’indennità alla commissione provinciale prevista dall’articolo 41 testo unico espropri. Ricordiamo che a questo punto la procedura espropriativa diventa bifasica. Infatti il processo di formazione dell’indennità definitiva è del tutto indipendente dal procedimento espropriativo vero e proprio e potrebbe avere durata anche molto più lunga in caso di opposizione alla stima dinanzi alla Corte d’Appello.
Il collegio peritale previsto dall’art. 21 testo unico è nato sicuramente per permettere in tempi brevi al privato di avere una seria determinazione dell’indennità di espropriazione, con un procedimento, tra l’altro, in contraddittorio fra le varie parti coinvolte nella procedura espropriativa.
Commissione provinciale
È un organismo regionale istituito in ogni provincia e composto: a) dal presidente della Provincia, o da un suo delegato, che la presiede; b) dall’ingegnere capo dell’ufficio tecnico erariale, o da un suo delegato; c) dall’ingegnere capo del genio civile, o da un suo delegato; d) dal presidente dell’Istituto autonomo delle case popolari della Provincia, o da un suo delegato; e) da due esperti in materia urbanistica ed edilizia nominati dalla Regione; f) da tre esperti in materia di agricoltura e di foreste nominati dalla Regione su terne proposte dalle associazioni sindacali maggiormente rappresentative. La Regione può nominare altri componenti e disporre la formazione di sottocommissioni. La commissione ha sede presso l’ufficio tecnico erariale. Nell’ambito delle singole regioni agrarie, delimitate secondo l’ultima pubblicazione ufficiale dell’Istituto centrale di statistica, entro il 31 gennaio di ogni anno la commissione determina il valore agricolo medio, nel precedente anno solare, dei terreni, considerati non oggetto di contratto agrario, secondo i tipi di coltura effettivamente praticati.
Qualora il proprietario non abbia tempestivamente comunicato di volersi avvalere del collegio peritale ex art. 21, l’autorità espropriante dovrà chiedere la determinazione dell’indennità alla commissione provinciale prevista dall’articolo 41 testo unico espropri (l’arbitrato di cui all’art. 21 è dunque, a tutti gli effetti, l’alternativa alla commissione provinciale espropri per la determinazione definitiva dell’indennità di esproprio). La stima effettuata dalla Commissione provinciale può essere impugnata in Corte d’Appello.
La Commissione provinciale provvede alla determinazione in via amministrativa dell’indennità definitiva di esproprio qualora il proprietario non abbia accettato l’indennità provvisoria offerta dall’autorità espropriante.
Consulenza tecnica
La Corte d’appello in unico grado (nell’ambito dell’espropriazione non è previsto il primo grado davanti al Tribunale) nominerà nella maggioranza dei casi un consulente tecnico d’ufficio il quale dovrà autonomamente stimare ex novo i beni per determinare l’indennità di espropriazione prescindendo completamente dalle stime effettuate precedentemente (stima in via amministrativa, stima peritale ex art. 21 testo unico, stima della commissione provinciale). Le stime precedenti servono solo per determinare la soccombenza delle spese di causa.
Nel giudizio introdotto per la determinazione dell’indennità di espropriazione, il giudice deve procedere alla determinazione del quantum dell’indennità sulla base dei parametri normativi vigenti e ritenuti applicabili, indipendentemente anche dalle deduzioni e richieste delle parti al riguardo. È possibile, quindi, che il giudice riconosca a titolo di indennità di esproprio un importo maggiore di quello richiesto.
Secondo la giurisprudenza più recente per la stima può essere utilizzato tanto il metodo sintetico-comparativo quanto quello analitico-ricostruttivo. Ne consegue non potendosi stabilire tra i due criteri un rapporto di regola ad eccezione, essendo rimessa al prudente apprezzamento del giudice la scelta di un metodo di stima improntato per quanto possibile in termini di effettività (anche secondo le indicazioni della Corte Costituzionale: vedi ord. 1.10.2003, n. 305).
Corte Europea Diritti Uomo
La CEDU ha condannato l’Italia sia nell’ambito delle espropriazioni legittime, sia per le espropriazioni de facto. Altre pronunce di condanna sono arrivate in materia di vincoli e in tema di prescrizione. La Corte di Strasburgo ha condizionato fortemente, con le sue pronunce, la giurisprudenza e il legislatore italiano. Si deve in concreto alle sentenze di questo organo internazionale se, oggi, l’espropriato ha diritto ad un indennizzo pari al valore venale del bene ablato.
La norma cardine, base delle note pronunce della CEDU, è l’articolo 1 protocollo 1 Convenzione Europea Diritti Uomo: ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende.
Nelle ipotesi di espropriazione legittima, ossia a seguito di un procedimento espropriativo non viziato, secondo la Corte Europea solo un indennizzo ragionevole può essere considerato in linea con l’art. 1 protocollo 1 Convenzione Europea Diritti Uomo. In caso di “espropriazione isolata”, pur se a fini di pubblica utilità, solo una riparazione integrale può essere considerata in rapporto ragionevole con il valore del bene. La tutela offerta dal giudice di Strasburgo non ha mancato di riguardare tutte le ipotesi che possono rientrare nell’ampio concetto di “espropriazioni di fatto”. L’espropriazione indiretta viola il principio di legalità poiché non è atta a garantire un grado sufficiente di sicurezza giuridica, permettendo in generale all’amministrazione di aggirare le norme fissate in materia d’espropriazione. Infatti, in tutti i casi, l’espropriazione indiretta mira a ratificare una situazione di fatto che deriva dalle illegalità commesse dalla P.A. e a regolare le conseguenze per il privato e per l’amministrazione, a vantaggio di quest’ultima. Nell’ordinamento italiano la giurisprudenza non riconosce il risarcimento del danno se è intervenuta la prescrizione. La Corte dei diritti dell’uomo, invece, ha ritenuto che in ogni caso si deve riconoscere il risarcimento del danno, non essendo l’istituto italiano dell’occupazione appropriativa in linea con il principio di legalità.
Criteri di stima
Nella stima del bene da espropriare deve essere adottato il metodo che permette di avvicinarsi il più possibile al valore reale del bene. La determinazione del valore del fondo può avvenire sia con il metodo analitico-ricostruttivo, teso ad accertare il valore di trasferimento del fondo; sia con il metodo sintetico-comparativo, volto invece a desumere, dall’analisi del mercato, il valore commerciale del fondo. L’alternatività sussistente fra il criterio sintetico-comparativo e quello analitico-ricostruttivo non esclude affatto, in astratto, la possibilità di “contaminazioni” fra i due criteri, purché consapevoli e motivate.
Con il criterio cosiddetto sintetico-comparativo s’indica quel metodo d’indagine che consente di determinare il valore di un bene deducendolo da quello altrove di fatto attribuito a un altro bene che presenti caratteristiche simili a quello oggetto di accertamento. In tale procedimento è essenziale l’identificazione di beni omogenei da utilizzare per la comparazione, l’individuazione degli eventuali elementi di diversità e lo svolgimento degli opportuni calcoli necessari a perequare il risultato alle caratteristiche proprie del bene oggetto di accertamento. Il metodo analitico-ricostruttivo deve fondarsi sull’analisi di tutti gli elementi che concorrono in concreto alla determinazione del costo di trasformazione del terreno da valutare e alla formazione del valore venale di quanto si costruisce sull’area (entità del costruibile in base agli indici urbanistici d’edificabilità, costo di costruzione e degli oneri di urbanizzazione, tributi, spese tecniche e generali, oneri di acquisizione delle aree, utile d’impresa in rapporto alla redditività dei capitali investiti e a un tasso d’attualizzazione per il tempo occorrente a realizzare le costruzioni). Altro aspetto che questo metodo deve considerare è la densità volumetrica esprimibile in base all’indice di fabbricabilità del piano di zona in cui è incluso.
Il metodo sintetico-comparativo, quando possibile, è da preferire in quanto, riflettendo la situazione del mercato, offre indubbiamente, a differenza dell’altro metodo, risultati reali. Può tuttavia legittimamente farsi ricorso al metodo analitico qualora sia evidenziata, sulla base degli accertamenti compiuti dal C.T.U., la mancanza di utili dati di comparazione cui ancorare la stima del terreno espropriato. La scelta del criterio indennitario, comparativo o analitico, è insindacabile.
Decreto di esproprio
La procedura espropriativa, non interrotta dalla cessione volontaria del bene da parte dell’espropriato, si conclude con l’emissione del decreto di espropriazione, con cui viene trasferita coattivamente la proprietà del bene all’ente espropriante a seguito della notifica ed esecuzione del decreto stesso. Il provvedimento ablativo ha natura di atto definitivo e, come tale, immediatamente impugnabile.
Potendo conseguire il risultato indipendentemente dalla volontà dei destinatari, in passato l’atto non veniva considerato recettizio, dal momento che la ritardata notifica non costituiva elemento essenziale del procedimento, comportando la stessa solamente la mancata decorrenza dei termini per la proposizione del rimedio giurisdizionale.
L’emanazione del decreto di esproprio comporta, per l’espropriante, l’obbligo del pagamento dell’indennità; per il proprietario, l’estinzione del proprio diritto; per i terzi, la perdita degli eventuali diritti parziari costituiti sul bene. Dopo la trascrizione del decreto di esproprio, tutti i diritti (es. usufrutto) relativi al bene espropriato possono essere fatti valere non più sul fondo espropriato, ma unicamente sull’indennità.
Decreto di esproprio – esecuzione
Il decreto di esproprio non comporta l’immediato effetto traslativo della proprietà, con la conseguente estinzione di tutti i diritti parziali aventi ad oggetto il bene espropriato, occorrendo altresì che si verifichi la condizione sospensiva voluta dall’articolo 23, comma 1, lettera f, del testo unico espropri, cioè che il decreto sia notificato ed eseguito.
Il decreto di esproprio è eseguito dall’autorità espropriante, o dal beneficiario dell’esproprio, con l’immissione in possesso e con la redazione del relativo verbale, atti entrambi di competenza del dirigente dell’ufficio espropriazioni in quanto classificabili tra quelli di mera gestione. La notifica al proprietario dell’avviso di immissione nel possesso del suo bene deve essere effettuata almeno sette giorni prima della data stabilita e deve contenere l’indicazione del luogo, del giorno e dell’ora stabiliti per l’esecuzione del decreto di esproprio. L’immissione in possesso deve essere effettuata entro il termine perentorio di due anni e comporta l’appropriazione dei beni privati da parte dell’autorità espropriante.
L’esecuzione del decreto di esproprio, consistente nella materiale presa di possesso del bene espropriato, assume pertanto la funzione di una condizione sospensiva di efficacia del decreto di esproprio.
Decreto di esproprio – presupposti
Presupposti per la legittima emanazione del decreto di esproprio sono: a) la previsione dell’opera da realizzare nello strumento urbanistico generale o in un atto di natura ed efficacia equivalente; b) l’apposizione sul bene da espropriare del vincolo preordinato all’esproprio; c) l’avvenuta dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da realizzare; d) la determinazione, anche in via provvisoria e/o urgente, dell’indennità di esproprio; e) l’emanazione del provvedimento entro il termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità; f) la prova che l’autorità espropriante ha compiuto gli atti relativi al pagamento o al deposito dell’indennità.
Nell’accezione comune del termine, il decreto di esproprio costituisce l’atto terminale della procedura ablativa, i cui effetti sono quelli di operare il trasferimento, in capo al soggetto beneficiario, del diritto di proprietà o di altro diritto reale o relativo ad un determinato bene originariamente appartenente ad un altro soggetto. Tuttavia l’effetto traslativo non si realizza direttamente con il decreto di espropriazione, occorrendo a tal fine un’ulteriore attività: l’esecuzione.
L’emissione del decreto di espropriazione non conclude gli altri sub-procedimenti connessi alla procedura ablativa, primo fra tutti quello di determinazione dell’indennità definitiva; quest’ultimo seguirà infatti un percorso autonomo, destinato a concludersi solo quando l’indennità non sarà più soggetta ad alcuna forma di revisione da parte del proprietario o dei terzi che vantino diritti su di essa.
Determinazione del valore delle aree edificabili
L’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata in misura pari al valore venale del bene. Quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del venticinque per cento.
Per “interventi di riforma economico-sociale” devono intendersi quelli caratterizzati dall’incisiva innovatività del contenuto normativo, tenuto conto anche delle finalità perseguite dal legislatore in ordine ad un fenomeno vasto di primaria importanza nazionale, dall’attinenza della disciplina dettata a un problema di grande rilevanza per la definizione del rapporto tra proprietà privata e potere pubblico e, quindi, per la vita economica e sociale della comunità intera e, infine, dalla connotazione delle norme considerate come principi che esigono un’attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale.
Il valore venale sulla cui base deve essere liquidata l’indennità per le aree edificabili è semplicemente il prezzo che il proprietario avrebbe potuto ricavare dal terreno espropriato se, invece che subirne l’esproprio, lo avesse venduto alle condizioni di mercato vigenti in quel momento.
Determinazione del valore delle aree edificate
Anche nel caso di espropriazione di una costruzione legittimamente edificata, l’indennità è determinata in misura pari al valore venale. Qualora la costruzione (o parte di essa) sia stata realizzata in assenza della concessione edilizia o dell’autorizzazione paesistica, ovvero in difformità, l’indennità è calcolata tenendo conto della sola area di sedime in base all’articolo 37 del testo unico espropri, ossia tenendo conto della sola parte della costruzione realizzata legittimamente. Ove sia pendente una procedura finalizzata alla sanatoria della costruzione, l’autorità espropriante, sentito il Comune, accerta la sanabilità ai soli fini della corresponsione delle indennità.
Il principio per cui, agli effetti dell’indennità di espropriazione o del risarcimento del danno, il valore dei fabbricati deve essere considerato in aggiunta al valore del suolo, effettuandosi la liquidazione con riferimento al valore di mercato per l’edificio (comprensivo dell’area di sedime, che da esso non è scindibile, né autonomamente apprezzabile), senza che rilevi che il fabbricato sia destinato dall’espropriante alla demolizione, non trova applicazione se il fabbricato sia privo di autonomia funzionale o abbia scarsa consistenza economica rispetto al suolo, oppure sia in condizioni talmente fatiscenti da consigliarne la demolizione con riedificazione.
L’espropriazione di fabbricati, soprattutto quando riguarda abitazioni, è sicuramente l’ipotesi più grave che può colpire un privato e pertanto, da sempre, il legislatore ha riconosciuto un indennizzo al valore venale. Ovviamente le opere abusive non sanabili non possono essere in alcun modo indennizzate.
Determinazione del valore delle aree non edificabili
Nel caso di esproprio di un’area non edificabile, l’indennità definitiva è determinata in base al criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all’esercizio dell’azienda agricola.
Il parametro fondamentale cui attenersi è sempre il valore venale del bene, considerato come l’effettivo prezzo che lo stesso avrebbe in un libero mercato. È ovvio che l’ammontare varia a seconda che il fondo si trovi in un’area edificabile o meno, che sia destinato all’agricoltura o vi siano già presenti costruzioni o manufatti.
A seguito della pronuncia n. 181 del 2011 della Corte costituzionale, l’applicazione del criterio del valore venale del bene per il calcolo dell’indennizzo dovuto in caso di espropriazione di un’area non edificabile comporta necessariamente l’estensione anche alla stima dell’indennizzo in questione dei medesimi principi già applicati per risarcire l’espropriazione illegittima degli stessi fondi non edificabili, i quali impongono di tener conto delle obiettive ed intrinseche caratteristiche ed attitudini dell’area in relazione alle utilizzazioni autorizzate dagli strumenti di pianificazione del territorio: perciò consentendo pure al proprietario interessato da un’espropriazione rituale, di dimostrare, sempre all’interno della categoria dei suoli inedificabili, anche attraverso rigorose indagini tecniche e specializzate, che il valore agricolo, da determinarsi in base al relativo mercato, sia mutato e/o aumentato in conseguenza di una diversa destinazione del bene egualmente compatibile con la sua non edificatorietà e che, quindi, il fondo, suscettibile di sfruttamento ulteriore e diverso da quello agricolo, pur senza raggiungere i livelli dell’edificatorietà, ha un’effettiva e documentata valutazione di mercato che rispecchia queste possibilità di utilizzazioni intermedie tra l’agricola e l’edificatoria (parcheggi, depositi, attività sportive e ricreative, chioschi per la vendita di prodotti ecc.).
Determinazione del valore delle aree residue
La configurabilità di un’espropriazione parziale postula che la parte espropriata e quella non espropriata dell’immobile costituiscano un’unica entità funzionale ed economica, con l’effetto che il distacco della prima influisca (negativamente o positivamente) sul valore della seconda; la sussistenza di tale unitarietà economica e funzionale deve essere oggetto di specifica valutazione ad opera del giudice.
L’espropriazione parziale, per la quale l’indennità va determinata sulla base della differenza fra il valore dell’unico bene prima dell’espropriazione ed il valore della porzione residua, si verifica quando la vicenda ablativa investa parte di un complesso immobiliare appartenente allo stesso soggetto e caratterizzato da un’unitaria destinazione economica, ed inoltre implichi per il proprietario un pregiudizio diverso da quello ristorabile mediante l’indennizzo calcolato con riferimento soltanto alla porzione espropriata, per effetto della compromissione o comunque dell’alterazione delle possibilità di utilizzazione della restante porzione e del connesso deprezzamento di essa.
Secondo la giurisprudenza l’espropriazione di un terreno adiacente a un fabbricato, che abbia o meno i connotati della pertinenza di cui all’art. 817 c.c., non è riconducibile all’espropriazione parziale ed alle regole ad essa attinenti, se l’unico proprietario dell’insieme non riceva un impoverimento maggiore rispetto a quello correlato al valore del terreno medesimo in sé considerato.
Determinazione del valore in caso di reiterazione del vincolo espropriativo
Nel caso di reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo è dovuta al proprietario un’indennità commisurata all’entità del danno effettivamente subito. Dell’indennità liquidata non si tiene conto se l’area è successivamente espropriata.
Qualora non sia prevista la corresponsione dell’indennità negli atti che determinano la reiterazione del vincolo, l’autorità che l’ha disposta è tenuta a liquidarla entro il termine di due mesi dalla data in cui abbia ricevuto la documentata domanda di pagamento ed a corrisponderla entro i successivi trenta giorni, decorsi i quali sono dovuti anche gli interessi legali. Con atto di citazione innanzi alla Corte d’Appello nel cui distretto si trova l’area, il proprietario può impugnare la stima effettuata dall’autorità espropriante. L’opposizione va proposta, a pena di decadenza, entro il termine di trenta giorni, decorrente dalla notifica dell’atto di stima. Decorso il termine di due mesi dalla richiesta senza che l’autorità espropriante abbia provveduto, il proprietario può chiedere alla Corte d’Appello di determinare l’indennità.
La Corte Costituzionale ha evidenziato come la reiterazione in via amministrativa di vincoli decaduti, la proroga in via legislativa o la particolare durata dei vincoli previsti in alcune Regioni a statuto speciale non siano fenomeni di per sé inammissibili dal punto di vista costituzionale. La Consulta ha, tuttavia, sottolineato come tali comportamenti assumano certamente carattere patologico quando vi sia una indefinita reiterazione o una proroga sine die attraverso la reiterazione di proroghe a tempo determinato. Ciò, però, solamente in assenza di previsione di indennizzo, quest’ultimo peraltro dovuto una volta che sia stato superato il limite tollerabile stabilito dalla legge (c.d. periodo di franchigia) di regola di 5 anni.
Determinazione del valore del bene
Per determinare il valore del bene, e quindi una corretta indennità di espropriazione, bisogna necessariamente osservare i seguenti principi: 1) il momento della valutazione coincide con l’emissione del decreto di esproprio o con l’atto di cessione; 2) il bene deve essere apprezzato per le sue caratteristiche intrinseche giuridiche e fattuali; 3) non incidono sulla valutazione il vincolo espropriativo e gli ulteriori effetti connessi alla realizzazione dell’opera pubblica; sono invece considerati, ed incidono in maniera essenziale sulla determinazione, tutti gli altri vincoli legali, urbanistici e/o a carattere conformativo; 4) non può tenersi conto di opere e/o migliorie successive alla comunicazione dell’avvio del procedimento; 5) il proprietario può asportare dall’immobile quanto non necessario all’espropriazione.
Principio ormai pacifico in giurisprudenza è che l’edificio si stima a corpo con la sottostante area di sedime, mentre le pertinenze vanno valutate autonomamente. È stato, infatti, ripetutamente affermato che il valore del sedime non è scindibile, né autonomamente apprezzabile, rispetto al valore del fabbricato. Le aree pertinenziali, invece, mantengono la propria individualità fisica e giuridica, e sono separatamente indennizzabili come aree edificabili, se possiedono autonome possibilità di sfruttamento edificatorio; sono indennizzabili come aree agricole se urbanisticamente qualificate tali, se interessate da vincolo di inedificabilità, o se asservite volumetricamente all’area su cui insiste il fabbricato.
Secondo la giurisprudenza più recente per la stima può essere utilizzato sia il metodo sintetico-comparativo che quello analitico-ricostruttivo. Ne consegue non potersi stabilire tra i due criteri un rapporto di regola ad eccezione, essendo rimessa al prudente apprezzamento del giudice la scelta di un metodo di stima improntato per quanto possibile in termini di effettività (anche secondo le indicazioni della Corte Costituzionale: vedi ord. 1°.10.2003, n. 305).
Determinazione del valore per opere private di pubblica utilità
Il testo unico espropri distingue l’espropriazione finalizzata alla realizzazione di un’opera di pubblica utilità da quella tipica per la realizzazione di opere pubbliche da parte dei soggetti pubblici. Per le opere private di pubblica utilità, realizzate da soggetti privati e destinate a rimanere nella loro disponibilità, pur se rivolte a soddisfare interessi pubblici, si è da sempre tenuto conto del principio della stima al valore venale.
Per le opere realizzate da un ente pubblico occorre distinguere, essendo diversi i criteri di determinazione delle indennità, tra le varie ipotesi espropriative: relative alle aree edificabili, non edificabili, legittimamente edificate e sulle quali è stato reiterato il vincolo espropriativo. Per le opere private di pubblica utilità si fa esclusivo riferimento all’art. 36 del testo unico espropri.
Nel caso di realizzazione di un’opera di pubblica utilità occorre determinare l’indennità in base al valore di mercato dell’immobile nelle condizioni in cui esso si trova al momento dell’espropriazione, avendo riguardo alla valutazione attribuita a beni con caratteristiche simili. Il prezzo di mercato di un bene espropriato deve essere accertato in concreto, in relazione a dati di fatto riferibili alla situazione locale alla data dell’esproprio, restando esclusa la possibilità di prendere a base di tale accertamento il valore dell’immobile riferito ad altra data e rivalutato secondo gli indici Istat, i quali riflettono le variazioni dei prezzi al consumo, ma non le quotazioni di mercato degli immobili.
Dichiarazione di pubblica utilità
La dichiarazione di pubblica utilità consiste nell’accertamento che una determinata opera presenti quelle finalità d’interesse pubblico in virtù delle quali l’espropriazione può dirsi legittima. Si tratta non di un mero giudizio, ma di un vero e proprio provvedimento basato su valutazioni tecniche e di merito.
L’approvazione del progetto definitivo contenente la dichiarazione di pubblica utilità implicita deve essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento, dovendosi senz’altro escludere che la dichiarazione di pubblica utilità di un’opera e la conseguente apposizione del vincolo preordinato all’esproprio su un determinato bene abbia carattere vincolato.
La scelta di fondo del testo unico espropri è stata quella di attribuire valenza di dichiarazione di pubblica utilità sia all’approvazione del progetto dell’opera prevista dagli strumenti urbanistici, sia all’approvazione degli strumenti urbanistici attuativi (piano particolareggiato, piano di lottizzazione, piano di recupero, piano di ricostruzione, piano per insediamenti produttivi e piano di zona), nonché ai più innovativi strumenti delle conferenze dei servizi e degli accordi di programma.
Disposizioni processuali
L’attuale — e molto più snella — versione dell’art. 53 del D.P.R. n. 327/2001 recita: «…La tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo è disciplinata dal codice del processo amministrativo. Resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa».
L’art. 53 del testo unico espropri prima della riformulazione disponeva: sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti alla applicazione delle disposizioni del testo unico. Resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa. La Corte costituzionale, con sentenza 11 maggio 2006, n. 191, aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale del comma 1 dell’art. 53 nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a «i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati», non escludeva i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere. Ne derivava pertanto la sussistenza della giurisdizione amministrativa ogniqualvolta fosse rilevabile un oggettivo, e non meramente intenzionale, svolgersi di un’attività amministrativa costituente esercizio di un potere astrattamente riconosciuto alla P.A. o ai soggetti ad essa equiparati.
Tutti i termini processuali ordinari sono dimezzati salvo, nei giudizi di primo grado, quelli per la notificazione del ricorso introduttivo, del ricorso incidentale e dei motivi aggiunti, nonché quelli di cui all’articolo 62, comma 1, e quelli espressamente disciplinati nell’art. 119 del Codice del Processo Amministrativo.
